诉讼法修改与检察制度的发展完善——第三届中国检察基础理论论坛文集

　　《诉讼法修改与检察制度的发展完善：第三届中国检察基础理论论坛文集》：　　办案主体与决定主体应当统一。只有亲自参加办案的人员才能全面了解案件的证据情况、当事人和诉讼参与人的意见和主张，才能正确适用法律，做出合法判断。只靠听取汇报、审阅书面材料和选编的证据材料，很难了解案件全貌，把握案件事实，难以正确适用法律。因此，必须改革办案主体与决定主体分离的业务工作机制，逐步实现办案主体与决定主体的合一。这是司法亲历性的必然要求，而亲历性原则是体现司法工作规律和特点的基本原则，是司法工作不同于行政工作的重要特征。　　权力与责任的对应关系应当明确。“有权必有责，用权受监督，违法受追究”是《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》确立的重要原则。长期以来，特别是在检察人员业务素质不高的历史条件下，检察机关的办案审批制和检察委员会集体决策机制发挥了重要的把关作用。然而，审批制是一种行政决策机制，集体决策是一种适合议会民主的间接合议机制（审判庭的合议制是直接合议制），都不是典型的司法决策机制。将审批制和间接合议制作为辅助性检察决策机制尚可，以其为主导性决策机制则不符合检察权运行规律。近年来，审批制和集体决策制在检察业务工作机制中造成的弊端日益暴露出来，突出的表现是，层层审批难以杜绝层层舞弊，集体决策难以避免无人负责。权力的链条越长、环节越多，寻租的机会就越多，防治权力滥用的成本就越高。检察官办案责任制的核心制度安排就是要逐步实现由集体负责向个人负责转变，使违法办案者责无旁贷、无可推脱。　　检察官办案责任制的完善程度直接影响办案质量和队伍素质。这些年来，我们通过政治思想工作、培育培训、内部监督制约、纪律监察、检务督察等措施和专项教育活动，努力加强检察队伍建设，着力提高办案质量和水平，虽然取得了很大的成效，但总是难以达到预期的目标。其中一个重要的原因是，业务工作机制中缺乏内在的动力机制和责任机制。政治素质或者业务水平差的人容易滥竽充数，甚至还可能得到提拔重用；领导决策层的专业素质不但难以提升，反而有退化的危险。只有建立健全检察官办案责任制，让素质和能力不适应岗位职责的人不敢、不能担任相关职务，才能有效地激发检察人员钻研业务、提高素质的活力，才能培养大批政治和业务过硬的检察队伍，才能保证办案质量和办案效果，提升检察机关的执法公信力。　　二、实行检察官办案责任制的主要制约因素　　实行检察官办案责任制是检察业务工作机制从行政化管理转变为司法化管理，从层层审批和集体决策转变为检察官负责。这是一次检察机关内部管理方式的革命。这项改革将面临多方面的障碍和制约因素，必须与党和国家的政治体制改革协调发展，因而将是一个长期的、渐进的过程。　　（一）观念上的制约因素　　有人说，现在层层审查和多方监督制约尚且难以防止检察权的滥用，如果把检察权交给检察官个人，岂不更加危险？这种担忧恰恰是法治的逻辑起点，也是推行检察官办案责任制的逻辑起点。将检察权授予检察官不是基于对检察官的绝对信任，相反地，是基于不信任，是为了防止检察官推脱责任。只有赋予其完整的权力，才能让其承担完全的责任。还可能有人会担心，现在我们检察官的素质和能力足以承担这样的责任吗？回答是肯定的。我们不用担心农民不会种地，也不用担心检察官不会办案。近三十年来法学教育空前发展，培养了大批法律专业人才，择优录用，优中选优，亦取之不尽；况且这些年从通过司法考试的人中已经录取了相当规模的优秀法律专业人才，检察队伍的整体专业水平是比较高的，只有局部地区需要适当的调剂。问题不在于有没有专业人才，而在于现在的检察业务工作机制是否需要和容纳高素质的专业人才。　　（二）法律上的制约因素　　从不利于推行检察官办案责任制的法律条款来看，宪法第3条规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”人民检察院组织法第3条规定：“各级人民检察院设检察长一人，副检察长和检察员若干人。检察长统一领导检察院的工作。各级人民检察院设立检察委员会。检察委员会实行民主集中制，在检察长的主持下，讨论决定重大案件和其他重大问题。如果检察长在重大问题上不同意多数人的决定，可以报请本级人民代表大会常务委员会决定。”第4条、第5条等条款还规定，人民检察院是行使检察权的主体。这种“检察长统一领导”、“检察委员会民主决策”和“人民检察院行使检察权”的检察体制和业务管理机制给检察官办案责任制留下的空间是有限的，但不构成实质性障碍，因为检察长可以授权检察官代表人民检察院行使检察权，实际上，人民检察院行使检察权都是通过检察官来进行的，而且法律没有限制授权的范围。从有利于推行检察官办案责任制的法律条款来看，检察官法第2条规定：“检察官是依法行使国家检察权的检察人员，包括*高人民检察院、地方各级人民检察院和军事检察院等专门人民检察院的检察长、副检察长、检察委员会委员、检察员和助理检察员。”第6条还规定：“检察官的职责：（一）依法进行法律监督工作；（二）代表国家进行公诉；（三）对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查；（四）法律规定的其他职责。”这给检察官办案责任制的实行提供了一定的法律基础。在检察长统一领导和检察委员会民主决策的前提下，检察官可以经检察长的授权，代表国家行使各项检察权。不过，检察长授予检察官多大范围的权力和如何领导检察官，这是实行检察官办案责任制过程中需要研究和解决的问题。　　……