社会福利-政治与公共政策-第七版

社会保障的目标：适当、公平与效率 很多美国人，包括年轻的和年老的，都支持社会保障的观念，但也相信这项计划正在逐渐衰落，特别是年轻人。社会保障的官员们可能已经听得厌烦了，年轻人认为收取社会保障金和UFOs比起来，他们会更相信UFOs。一项用2005个随机数字确定的全国范围的拨号样本的调查发现，近60%的人对社会保障的未来缺乏信心，但86%的人认为这个项目应该继续下去。2008年的一项调查也发现，在信心下降的退休人员和在职者中，认为社会保障“将继续提供至少等值于今天退休人员收到的津贴的津贴”。在我们思考未来的社会保障时，让我们先评价一下这个计划在保持其目标———适当、公平和效率方面做得如何。代际的适当与公平社会保障被赞誉为实现了“适当性与个人的公平之间的一种独特的混合”，项目是在这两个原则的基础上建立的。社会保障计划是适当的，因为它可以帮助很多老年人摆脱贫困。它是公平的，因为供款较多的人得到的津贴也更多，同时，低收入者（他们与较高收入的人支付税率相同的社会保障税）获得的津贴比例比高收入者的比例更高。对大多数退休的美国人来说，社会保障是主要的收入来源。社会保障至少涵盖了20%的老年夫妇受益者和41%的单个受益者的收入中的90%。社会保障至少涵盖了52%的老年夫妇受益者和72%的单个受益者的收入中的50%。1959年，美国年龄在65岁及以上的老年人的总贫困率为35%。到1984年，这个数字下降为大约12%，2008年是10%（尽管老年妇女和有色人种的贫困率要高得多）。专家一致认为，社会保障对帮助老年人摆脱贫困是*重要的。在社会保障中，“社会”这个词是重要的，因为不同于私人养老金和退休计划，社会保障也向那些不太幸运的人进行收入再分配（在他们的工作时薪较低、因残疾提前退休或遭受养家糊口的人死亡时）。然而，对年轻一代来说，参与社会保障与老一代相比是不同的经历。现今的职工意识到他们为参与其中支付了大量税款。如果满足以下条件，当前的系统看上去也可以不那么令人悲观：（1）社会保障税能够不被今天的职工和雇主看作是过度繁重的负担（现今低收入的员工支付的社会保障税比收入所得税还高）；（2）被工作人口赡养的年老人口的数量增长得不是那么快。这些因素使一些为社会保障供款的年轻人不确定他们能够得到什么回报。事实上，社会保障从没有打算充分支持那些处于“黄金”时期的人。三个支柱的类比已经被用于描述职工对舒适的退休生活的需要：**个支柱是社会保障；第二个支柱是养老收入；第三个支柱是个人存款和投资。很多受益人至少拥有一种不同于社会保障金的少量的收入，但是大多数人收到的社会保障退休津贴大大超过了他们原来的投入，如果把医疗照顾也考虑进去会更多。在当前的近520万的受益人之中，计划如此受欢迎是不足为奇的，他们中的大多数老年人构成了美国*活跃的投票人中的一个非常大的集体，拥有如此强大的支持，使得对计划做出重大的改变是十分困难的。作为缴纳社会保障税支持当前的退休人员的随后的一代的成员，他们也希望得到一个相对于他们的投入而言公平的回报。今天的职工花出去的金钱“划得来”吗？对年轻一代来说，他们将需要更长的时间收回他们的投资。一个出生在1910年的单身职工，在1975年达到规定的65岁的退休年龄，在退休前其收入是平均工资水平，向社会保障的供款是5857美元，在67岁之前，他就能收回其老年和遗属保险税税款再加上利息。一个出生在1930年的单身职工，在1995年65岁时退休，在退休前其收入是平均工资水平，向社会保障的供款是67564美元，在73岁之前，他能够收回其老年和遗属保险税税款再加上利息。同样是一个单身职工，出生在1949年，他要在2015年66岁时退休（记得吗，领取全额退休金的年龄在慢慢地上升），在退休前其收入是平均工资水平，向社会保障的供款是258824美元，要到78岁时，他才能够收回其老年和遗属保险税税款再加上利息。如果再加上这些职工的雇主支付的税款和利息，这三个年代的这些职工收回付款的年龄将分别是68岁零7个月、83岁零6个月和95岁。很清楚，收回供款需要的时间在加长，许多退休人员不会活到95岁。如果今天你是一个年轻人会怎样？你要领取退休需要付出些什么？例证5—2提供了你可能会在社会保障津贴中得到什么和退休后你要舒适生活可能需要多少钱的一个粗略的估计。由于没有为每个向社会保障供款的个人设置一个利息增长账户，所以项目的适当性和公平性直接受到抚养比———受益人与工作人的比率———的影响。1950年是16个工作的人对1个受益人。随着美国人口因低出生率和寿命增长日益老龄化，抚养比也在降低。今天需要大约3.2个工作的人对1个接受津贴的人。到2034年供养1个受益人的工作的人将降到2.1个。这是加在年轻一代的工作的人身上的一个沉重的责任。社会保障被描述为一个“代际契约”，在其中工作着的一代人同意帮助当前退休的人，它是以前者得到在退休时将能够获得帮助的许诺为前提的。当后一代人多于前一代人时，这将不会产生什么问题。今天，使得每个人都对计划感觉更好的关键点可能是推进“代际平等”，即尽可能同样公平地对待老一代和年轻一代。作为老年、遗属、残疾和医疗保险的一项主要的结果，这些年里老年人的财政情况已经得到了改善。一些人争论说年长的美国人现在享受到的更好的生活是年轻人在掏钱。另外一些人非常不同意这个想法。他们认为，生育高峰期出生的人创造了一种可能性，使相对年轻的人在他们的成长期享受到了一种非常好的生活标准。他们还认为，许多老年人并不十分富裕。（2008年23%的人的生活水平在贫困线以上150%或更低，36%的人生活水平在贫困线以上200%或更低。）其他人认为，削减社会保障津贴的建议不一定意味着对年轻人有更多的好处。需要考虑的更多的突出问题是，为确保各代的成员都能够有一个体面的生活，我们能够做些什么，但是就如我们在第七章将会看到的，帮助年轻人是一个与帮助美国老年人不同的政治问题。“婴儿潮”时期之后出生的第X代和第Y代是否在看到那些“婴儿潮”时期出生的人退休后，而将其作为一种恐怖的来源呢？经济学家亨利?亚伦（HenryAaron）认为，对“婴儿潮”时期出生的人给年轻一代带来的压力感到大惊小怪是不成立的。毕竟，“婴儿潮”时期出生的人们已经为他们将来的退休支付了稳固的税款，同时供养着那些已经退休的人员并使他们得到比他们以前的付出更多的回报。“婴儿潮”时期出生的人和老一代人相比将不会得到同样比率的保障金。将来能够进入工作的人太少了，这个问题并不局限于社会保障体系。同样，也只有较少的工作着的人去支撑所有政府（和私人部门）的活动。社会保障的另一个至关重要的代际方面的问题是，它使年轻人从支持自己的年老或残疾的父母方面得到了保护。大多数职工发现在经济上支持其父母是困难的（尽管他们可能在其他方面提供帮助），而且老年人通常也不愿意让自己的孩子承担这种责任。从历史上看，社会保障的收益和成本一直是“广泛跨代分布的”。种族和族群之间的适当和公平争论的另一个焦点是社会保障计划是否对某些种族和族群的成员在操作上存在支付上的不公平。由于国家在种族上变得越来越多样化，人们对这个问题的关心也日益增长。一些组织，诸如自由主义的卡托研究所（LibertarianCatoInstitute）和保守主义的传统基金会（ConservativeHeritageFoundation）一直认为，社会保障歧视有色人种。例如，他们指出，非洲血统的美国人比白人的平均寿命要短，因而他们得到社会保障退休津贴的时间也比较短，即使他们在工作时按照相同的税率向系统交税。保守主义者和自由主义者还认为，累退的社会保障税加大了有色人种和白人之间的贫富差距。他们认为社会保障税将非洲裔美国人（和其他人）本来能够在年轻时形成资产或财富（例如，拥有一套房子、为孩子的大学教育进行储蓄、建立私人退休储蓄）的钱抽走了。此外，非洲和西班牙血统的美国人往往被雇佣到一些需要体力劳动的工作岗位上，这样的工作岗位使他们较早地被消耗了。社会保障改革，诸如延长退休年龄，将他们置于了一个更加难以守住的位置上。再有，西班牙血统的人比白人要年轻，这就将更沉重的负担加在了他们的身上，由他们去支持由不成比例的白人和更富裕的人构成的退休人口。许多自由主义的组织以及代表美国老年人和有色人种的团体拒绝社会保障计划对有色人种是不公平的观点。他们提出了很多理由来证明社会保障对非洲裔和西班牙裔美国人是一个好的理念。他们的论点之一是，在退休方面有色人种比白人更依赖社会保障。这是因为他们经常工作在低工资的岗位上，这使他们无法进行适当的个人储蓄，他们的雇主通常也不会为能够给他们提供一笔退休金的私人退休账户缴费。（当然，自由主义者和许多保守主义者则认为这就是社会保障对非洲裔和西班牙裔美国人来说不是一件好事的原因。）在承认非洲裔美国人的平均寿命比白人短的同时，像全国维护社会保障和医疗保险委员会（NationalCommitteetoPreserveSocialSecurityandMedicare）这样的组织提出了另外一点。他们指出，虽然非洲裔男性与白人男性相比明显地去世较早，但那些达到65岁的非洲裔美国男性，他们的平均寿命只比白人男性短两年。此外，由于非洲裔美国男性倾向于提前退休，平均而言，他们与白人男性相比得到社会保障津贴的时间上的差别比人们想象的要小（不到两年）。许多组织也认为社会保障对非洲裔美国人是公平的，因为他们接受的残疾津贴及其家属得到的抚恤金通常比白人多。虽然接收更高比率的残疾和遗属津贴对非洲裔美国人没有多少慰藉作用，但预算和政策优先中心的研究表明，非洲裔美国人的社会保障供款的总体回收率是略高于白人的（老年和遗属项目相同或略高，残疾、保险部分更高）。矛盾的是，西班牙裔的美国人有更高的发病（残疾）率，但比一般人有更长的预期寿命。因此，他们更多地依赖社会保障计划的残疾部分，并且有更长的时间接受退休津贴。没有社会保障，所有的种族和族群中的许多较年轻的人的收入可能会剩不下多少或完全没有剩余。他们很可能没有私人残疾保险或大型寿险保单以使自己或家人在发生不幸的事件时有足够的收入。移民是另一个讨论的焦点。支持移民的团体强调移民有助于社会保障，因为移民们常常是就业者和支付社会保障税的。甚至非法移民都可能缴纳这些税款，虽然他们没有资格得到社会保障津贴。在一般情况下，移民群体的生育率往往略高于非移民群体，这又有助于降低抚养比。然而，也有分析指出，额外的移民对社会保障资金的影响可能是很弱（但有利）的，预算和政策优先中心表明，“无论在制定移民政策还是社会保障政策时，这都不应该成为一个需要考虑的因素”。改变移民政策可能会对社会保障产生更积极的影响。根据乔治城大学移民学者苏珊?马丁（SusanMartin）的看法，一项移民申请被批准通常需要15～20年的时间，主申请人的年龄中位数是55岁，这些得到接收的移民往往接近退休年龄了。如果申请人特别是高收入的申请人在他们*富有成效的工作年龄期间得到接受，那么他们对于改善社会保障的财务状况可能会有更多的影响（并且可能减少非法移民）。适当性、公平和性别一般来说，男性和女性在退休期间都严重依赖社会保障，但是社会保障情况对女性的影响更为明显。女人的平均寿命比男人长，并且她们有养老金或其他退休收入的可能性更小，这增加了她们对社会保障的依赖。2007年，在65岁及以上的人中，女性的年均社会保障收入是10685美元，与之相对照，男性的是14055美元。未处于婚姻状态的个人，包括寡妇和鳏夫，社会保障占女性平均收入的48%，与之相对照，这部分收入构成了男性平均收入的37%（构成了夫妻收入的30%）。此外，所有的未处于婚姻状态的65岁及以上的女性社会保障受益人中，有47%的人，其收入中的90%或更多依赖社会保障。首次采用社会保障体系时，男人和女人的角色与今天相比是不同的。女性很少在家庭之外工作，离婚也是很不普遍的。社会保障体系反映了20世纪30年代的社会状况，大多数女性被认为是她们工作的丈夫的“家属”。大多数减少性别不平等的努力对社会保障项目的影响*小。有一项措施允许离婚的丈夫根据他们的前任妻子的收入记录申请津贴。另一项措施允许离婚配偶在前配偶的收入基础上在62岁时获得津贴，前提是前配偶还没有提出申请。国会尚未解决许多继续存在于计划中的性别不平等问题。性别不平等现象继续存在的原因有很多：1.女性的工资普遍比男性低，导致女性在退休或残疾时得到的社会保障津贴也较低。2.女性可能花费更少的时间在有工资的工作上，因为她们继续承担着的主要是无偿照顾家庭的义务。这也导致对女性较低的社会保障给付。3.结婚至少10年后离婚的人有权利得到她们前配偶的一半的退休社会保障津贴。女性使用此规则的比男性多，因为它通常提供比她们自己的工作记录更高的津贴。如果这是一个女人的唯一的收入，它可能不足以满足其在退休期间的生活需要。4.家庭主妇没有自己的社会保障，除非她们拥有一份向劳动力支付工资的工作。5.失去配偶的女性直到60岁之前，通常没有资格得到社会保障津贴，除非她们有残疾或有18岁以下的孩子。这一规定也表明了一直在家庭里的女人的弱势。6.社会保障退休金往往以主要的工作者的收入为基础，通常是丈夫的收入。工资收入处于次要地位的通常是妻子，夫妇结合的社会保障津贴可能不会提高。7.即使两对夫妻的总收入是相同的，若一对夫妻中有一个人工资较高（通常是丈夫），那么他们能够得到的退休津贴就比丈夫和妻子的收入相同的那对夫妻更高。8.越来越多的女人从未结过婚。已婚员工从社会保障中得到的津贴比单身工作人员要多，因为从来没有工作的已婚的人也可以基于他们的配偶的工作获得社会保障津贴。单身工作人员不能获得额外的津贴，虽然他们与结婚的人缴纳同样税率的社会保障金。女性劳动参与率的提高，增加了她们退休时的社会保障津贴。也有越来越多的妇女的收入高于她们的配偶。然而，许多妇女仍然比她们的丈夫收入低，但是仍然依据丈夫的收入，而不是依据她们自己的收入，获得较高的社会保障津贴。有几个选项已经被提出来了，以纠正在社会保障体系中存在的性别不平等现象，使计划跟上时代。收入分享的选项将处于婚姻状态的丈夫和妻子每年的收入平分，使社会保障津贴在丈夫和妻子那里分别计算，而不管他们是否仍然处于婚姻状态。这个选项可以消除“主要的挣工资的人”和“依赖配偶的人”的观念，并且承认主要负责照顾家庭和/或孩子的配偶是婚姻中的平等的伙伴。然而，依赖年度的总收入、记入每年处于婚姻状态的每个配偶名下的金额可能会相当低，并且大大降低每个人有资格得到的退休或残疾社会保障津贴。对每个配偶记入年度收入的完整的数量，将增加项目的适当性，但它会降低对从未结过婚的工作人员的平等性，因为她不能以这种方式“双重支薪”。与当前的社会保障制度安排相比，这也将是相当昂贵的。根据“双重支薪”计划，每一个美国人都有资格获得一个基本的津贴，无论他/她们是否曾经工作并缴纳过社会保障税。那些有过有偿工作经历的人在基本的津贴之外还能够得到更多的给付。照顾受抚养人的建议集中于照料的角色，通常假定是妻子承担照料者的角色。其中一个建议是照顾受抚养人的收入抵免，即每年给一个因为抚养孩子而待在家里或收入很少的人至少一个*低的社会保障收入。另一个建议是将指定的一定量的收入算作社会保障收入。在一个固定的年数之内，照顾的提供者因为有一个孩子需要照顾，因而没有收入或收入很低，对此，按照她在此之前的每年的平均收入的一半记入。另一个选项是从收入平均数量中减去提供照顾的年数。今天，社会保障津贴是以员工收入*高的35年为基数的。一段没有收入或收入很低的年数是可以排除在外的。因为低收入的父母可能无法几年都完全不工作，所以这种方法可能和照顾受抚养人的建议一样不会给他们提供什么帮助。为妇女和其他退休收入较低的人提供社会保障津贴的其他建议也被提出了。它们包括提高*低津贴和遗属津贴，以及减少要求离婚的配偶必须已经结婚10年才能收集其前配偶的收入记录的时间要求。其他人可能会说，决定离开劳动场所是一种选择，政府没有责任给那些没有向社会保障体系缴费的人提供退休收入补助。社会保障体系的效率除了适当性和公平以外，效率也是社会保障计划的一个目标。在筹集到的每一美元中只有不到一美分被用于管理这项计划。然而，社会保障署（SSA）工作人员的数量与使用这个体系的人数相比是如此之少，以至于有困难和疑虑的人很难得到帮助。如本书第六章所描述的，社会保障署也正在艰难地面对巨量积压的残疾案的听证会。