国债管理改革与创新

　　《国债管理改革与创新》：　　（二）内部操作和法律文件的管理　　1.应该根据良好的业务实践管理操作风险，包括表达清晰的员工职责，明确的监测、控制政策和上下级业务链条。对交易结算、财务记录维护、登录债务系统的权限应有强有力的控制和详细的文件规定。控制不足和政策漏洞可能会给政府带来较大损失，并损害其声誉。健全风险监测和控制措施对于减少操作风险来说至关重要。　　2.应当明确地组织好参与债务管理活动各方的责任和义务。债务管理活动的操作业务，通常分为前、中、后台，有不同的功能和职责，以及相互分离的汇报关系。前台通常负责执行金融市场交易，包括管理拍卖、其他形式借款以及其他融资操作。重要的是确保执行市场交易和将交易录入会计系统由不同的人操作。后台处理交易结算和维护财务记录。分离出的中台或风险管理部门通常承担风险分析的职责，并对债务组合相关风险进行监控、报告，以及评估债务管理人相对任何策略目标或基准的表现。从前后台业务中分离出中台，能够提高下述职能的独立性：设置和监控风险管理框架，评估前台绩效。　　3.应当建立员工保留和接续政策，为员工提供激励和职业发展机会。公共债务管理需要具有复合能力的员工，他们既要懂金融市场技术（如投资组合管理和风险分析），又要懂公共政策技术。无论制度架构如何，缓解操作风险的关键是——有能力吸引和留住具有熟练技能的债务管理员工。对许多国家而言，这可能是一个主要挑战，特别是在那些私人部门对这类员工需求很大的国家，或是在这类技能的人员较为短缺的国家。在培训方面的投入有助于缓解这些问题，但在公共部门和私人部门员工收入存在较大差距的国家，债务管理人往往很难留住这些员工。　　4.考虑到与个人财务管理的关系，从事债务管理的员工应当受到行为准则和利益冲突规则的制约。这有助于减轻各方面对员工因个人财务利益可能损害良好债务管理实践的关注。　　5.应当建立具有适当安全措施的精确、综合的管理信息系统支持债务管理活动。处于公共债务管理能力建设初始阶段的国家，应当优先建立精确的债务记录、报告系统。这不仅是为了形成债务数据、保障按时还本付息，也是为了提高预算报告的质量和政府财政报告的透明度。管理信息系统应记录所有相关的现金流，并应与政府会计系统完全集成。虽然该系统是债务管理和风险分析的关键，但建立这样的系统，债务管理人往往要面对费用和时间管理上的挑战。此外，管理信息系统的成本和复杂性，应当符合各国实际。　　6.应当建立完善的业务恢复程序，以降低债务管理活动可能受到盗窃、火灾、自然灾害、社会动乱或恐怖主义行为严重破坏的风险。鉴于政府债务发行越来越以有效、安全的电子簿记系统为基础，综合业务恢复程序包括强大的备份系统和控制能力非常重要。这能够确保公共债务管理持续运作，维护债权记录的完整性，并使债务持有者对他们投资的安全性保有充分信心。　　7.债务管理人应当确保自己得到恰当的法律建议，并确保自己承担的交易具有良好的法律特征。应当明确界定有关司法管辖权。对债务管理人来说，得到适当的法律意见、确保承担的交易有良好的法律文件作为后盾很重要。这样一来，债务管理人可以帮助政府阐明在有关司法管辖下的权利和义务。有几个问题值得特别关注，包括：债务工具重要条款的设计，如清晰界定违约事件，特别是如果该事件超出了对相关支付义务违约的范围时（例如，交叉违约及交叉加速）；消极担保条款的广度；同等优先偿还等条款的含义；放弃主权豁免的范围。由于各个市场间的差异，必须仔细分析相关市场的披露义务。　　……