北欧廉政制度与文化研究

　　第二节公开透明的北欧政务系统　　在北欧的廉政建设中，作用*大的一项工作就是其“廉政体系”（integrity system）的建立。北欧五国都建立了自己的廉政体系。该“廉政体系”的核心是建立透明公开的政务系统，让国家权力的运行和官员的所有行为都暴露和展示在公众的面前，接受公众舆论的批评和监督。在媒体时代、数据时代，公众意识的觉醒使这种监督和批评成为可能。而民主政治体制的成熟化和政治竞争对手的存在，也使这种本来不具有强制执行力的监督和批评变得非常有力，因为任何一个执政党都知道，太多的民众批评所引发的政治不信任，甚至对这种批评的置若罔闻，都会导致这个政党执政失败，从而退出政治舞台。面对公众的眼睛，政府人员无不如履薄冰。因此，将自己的一言一行暴露在阳光下，在公众的视野中行使权力既是一种极大的政治勇气，也是一种极强的政治自信，更是一种敢于担当的政治态度。　　北欧这种政务系统的公开透明主要是通过公众信息获取制度的普遍建立而实现的。北欧各国政府需要公开的信息特别广泛，如包括政府预算在内的财政信息都需要公开，以便任何公民都有可能监督政府花钱。同时，北欧这几个国家大多还针对公务员制定了相关的“行为准则”，在规范公务员行为的同时，补充和进一步落实信息公开制度。例如，丹麦的公务员行为准则要求所有一定级别的公务员，如部长，每月就其公务消费和接受礼品或宴请款待等情况进行公布，而瑞典的公民则有权随时申请查阅有关官员的消费和支出清单。目前，北欧各国都通过不同的立法确立公众对行政行为等信息的获取权，并且随着时代的进步，北欧各国也与时俱进，不断修改相关信息公开的立法。　　一、冰岛的信息公开制度　　（一）信息公开的目的　　冰岛于2012年颁布了新的《信息法》（Act of Information），自2013年1月1日起生效。该法第1条就开宗明义地指出：“本法的宗旨是保证政府行政和处理公共利益的透明度，特别是为了加强以下几点：1获取信息和言论自由的权利；2让公民参与到民主社会中；3媒体和公众对政府机构的制约；4媒体对公共事务的信息交流；5公众对政府管理的信心。”这部法律适用于所有的政府活动，甚至适用于公有份额占51%以上的企业法人的所有活动。　　（二）信息公开的范围及限制　　当然，冰岛的《信息法》也有一些不适用的范围。例如：（1）不适用于根据《证券交易法》已申请或获得上市股票的企业法人及其子公司。（2）不适用于财产登记、执法程序、财产扣留、扣押、禁令、强制出售、暂停支付、财产清算以及其他行政案件，也不适用于刑事案件的调查和诉讼。（3）本法不包括《行政程序法》规定的信息获取情况,也不包括任何属于国际协定中冰岛需要保密的信息。（4）材料公共获取权还不包括内阁会议记录、部长级会议备忘录以及此类会议的准备材料；由地方政府及其组织或机构共同准备的材料、制定的提议或有关机构或个人与政府就地方金融问题协商的材料；诉讼程序或调查中是否要进行诉讼所用的与专家来往的信函；与人事相关的材料。除了上述列明的排除适用的范围，一般保密法律条款是不应限制材料的获取的。该法同时还出于对公共利益的考虑，对获取包含以下信息的材料的信息权，因关系到重要公共利益而进行了限制：（1）国家安全和国防问题；（2）与其他国家或国际组织的关系；（3）重要的国家经济利益；（4）国有企业或市有机构或公司在此范围内正与其他机构竞争；（5）公共计划安排或检查，如果这些安排或检查公布后会失去意义或达不到预期效果；（6）类似稀有矿物、化石、岩层、稀有生物栖息地等环境问题，如果材料泄露可能严重影响相关方面的环境保护。　　此外，尽管政府工作人员的工作申请、职业发展和雇用关系方面的人事材料一般是不公开的，但是这只是一个一般性规定，当这些材料不符合上述对于信息权获取的限制性规定时，仍然需要公开有关公务员的以下信息：专业职称；雇员姓名和职责；除高级管理人员以外，雇员的固定薪酬；高级管理人员的薪酬；在高级管理人员的雇用协议或其他材料里有关高级管理人员的学历、工作重点以及要求他们取得的成果。再有，处罚不超过4年的，须提供高级管理人员同意的员工工作处罚信息，包括开除、警告的处罚,即使这些信息不在某一具体问题的材料中，公众也有权从相关雇主方获取。当然，除相关人士同意，公众禁止获取任何有关私人事务或财务的合理受保密材料。该限制还包括企业或其他法人组织的任何有关重要财务或商业利益的材料。　　如果得到相关部门的授权，公众的信息获取权的范围可能更大，有可能突破上述限制的规范，而且一旦得到授权，将不受任何其他法律的限制，特别是隐私保护的立法条款的限制。而即使是上述受到信息披露限制的信息，也不是绝对不能被公众获得的，比如对于内阁会议记录、部长级会议备忘录以及此类会议的准备材料，相对于诉讼材料或人事材料而言，材料生效8年之后公众可以获得。而对于公共计划安排或检查的资料，在相关安排或检查完全完毕后可被公众获取。对于类似稀有矿物、化石、岩层、稀有生物栖息地等环境问题的信息和材料，如果没有任何理由认为该信息的交流会给环境带来负面影响,且材料历史超过30年，公众可以查询。另外，如果获取这些被限制公开的信息是为了研究，在不侵犯公共和私人利益的情况下，提出合理书面申请的，有关部门可以以书面形式批准这种申请，准许其获取该信息资料。但即使是出于研究目的而被获准接触这些信息，政府仍然可以根据获取的信息的本质，并基于获取材料使用的潜在目的而设定一些条件，进一步限制这种信息获取，例如，（1）有关私人问题的信息，包括财务问题不得进行交流；（2）不得与特殊文件中提到的个人及其血亲、姻亲联系；（3）特殊文件不得完整地公布；（4）特殊文件不得复印；（5）准许获取的信息公布在研究结论中时不得被识别出来。特殊情况下，还可以设置其他条件。获得材料的当事人不能公布、转交信息，也不能以政府允许以外的形式使用该信息。否则，获得材料的当事人应接受罚款或*长3年的监禁，同时会被判处对信息相关当事人造成的伤害和经济损失进行赔偿。　　如果一个政府机构的材料包括敏感个人信息，如《隐私法》（The Act on the Protection of Privacy）中定义的有关个人数据处理的信息,或者交流该材料有特殊风险，可能会侵犯相关主体的权利和自由，政府应在泄露信息前获得信息保护专局的同意。信息保护专局应针对申请批准确立更明细的条规，一旦确立了有关此类信息流通的通用规则和安全标准，便可决定撤销获准申请。　　（三）政府主动提供信息的义务　　冰岛《信息法》第13条明确规定了政府主动向公众提供信息的义务。政府应定期向公众提供政府活动信息，如通过公布电子报告、总结重大项目或发布其他类型的材料。政府还应系统地提供电子版的案件卷宗、材料清单及材料本身。数据库和数据文件也应如此。在处理时应谨慎，以免侵犯个人或公共利益。　　政府各部部长应向议会（Althingi）提交定期报告，包括在有关扩大公共信息公开工作上获取的成果，还应在制定5年信息政策中采取主动，准备好与公众、冰岛记者联盟、当地政府组织、公共档案馆、大学及科学社区的档案管理员进行商议。这么做的一个目的是满足民主社会对成熟、可靠信息的需求。此外，各部的部长应提供有关信息的具体细节，包括政府完成特殊目标的阶段和时限，还包括信息公布的方式及地点，以及政府为了确保材料被公众顺利获知所采取的手段和措施，以便尽可能地确保公众有权平等获取已发布的信息。而且，政府的出版物应该符合相关标准。政府各部部长还应制定规则来尽可能地确保信息发布平等，如惠及残疾人。　　（四）各方主动获取政务信息的方法　　冰岛的法律规定，冰岛的每个公民都有权获取相关政务信息，而且当其提出这种要求时必须得到满足，但是需符合法律对信息权限制的规定，也即那些不能被获取的信息是例外。比如，如果材料还包含其他个人的私人事务信息，鉴于要对该信息保密的利益大于获取信息的利益，允许限制获取这些信息；病患访问医疗记录应遵循《健康记录法》（The Health Records Act）的规定等。　　如果公众主动要求获取相关信息，其流程如下：当事人请求获取材料须详细说明请求，或能够说明该请求与事件相关的内容，当事人可能会被要求在官方为其提供的表格中阐述该请求。依据对有关信息性质的明确法律规定，有关机构如果认为不可能详细说明具体材料和事件，当事人的请求可能将不会被接受。然而，在拒绝请求前，相关机构须向当事人提供指导和更加准确地说明请求的机会。基于此情况，为了使当事人能够获取阐述相关事件的材料，政府需要向当事人提供事件说明明细。在特殊情况下，如满足以下情况，有关当局可能会拒绝该获取信息的请求：（1）处理该请求需要大量的时间或精力，由于此原因认为完成这些工作是不可能的；（2）有明显迹象表明提交的请求是出于非法目的。　　若材料已经转交到国家档案局或其他公共档案部门，相关档案部门有权根据材料历史年限，根据材料获取的限制性规定，决定是否提供材料的影印件或复制品。　　在政府当局审批信息获取申请的流程速度方面，法律也做出了明确规定：是否同意材料获取请求应尽快作出决定。请求答复不应超过7天，否则须通知申请人延迟决定的原因和预计决定时间。然而，处理第33条中的请求期限为20天。在决定获取有关私人利益、政府或个人处理请求的材料前，要求信息相关人员解释清楚是否认为该信息需要保密，并须在7天内答复此申请。　　获取材料应尽可能以保持原材料语种的形式，除非该材料已经对公众开放。在仅有电子材料的情况下，当事人可选择接收电子版或打印版。若文件数量过大，可要求申请人负责影印材料。如果转交材料的人无设备打印文件，也由申请人负责打印。在此类案件中，申请人应支付需要的打印费用。同时申请人还应支付除文件外，依情况需要复印的费用。根据政府的收费项目清单，有关机构负责人应根据《信息法》决定哪些影印件和转交材料的复印件是必须支付费用的，以保证收支平衡，支出包括材料的成本、设备及工作人员的费用。如果复印或打印费用预计超出10,000冰岛克朗（约546元人民币），申请人须提前支付该费用。　　（五）信息委员会　　在冰岛，信息委员会（The Information Committee）的一个重要职责就是处理要求获取政府政务信息的民众和有关当局之间的纠纷。如果民众获取材料的申请遭到有关部门的拒绝，可以上报信息委员会，由该委员会解决争议。同样，政府转交规定格式的材料的请求也由信息委员会裁定。委员会应独立工作，其裁决不必提交其他政府机构。信息委员会由3名信息委员会委员以及3名替补成员组成，任期4年。无论是委员，还是他们的替补委员，都应满足地方法院法官的职业资格。　　信息委员会有权在需要时向专家咨询建议或请求帮助。同时，信息委员会委员应对材料的任何信息保密，同样，协助该委员会的相关人士也应对信息保密。　　案件在申请材料获取当事人收到答复决定30日内，应以纸质版形式将争议提交给信息委员会。在案件*终解决前，信息委员会给被申诉法人简短的时间来发表对案件的意见。该法人有义务向信息委员会提供与案件有关的材料复印件。在申请材料复印件的信函中，信息委员会要求对秘密转交的任何材料进行特别鉴定。如果信息委员会委员没有对案件达成一致意见，多数人的意见将决定其结果。各方人数相等时，由委员会主席投票决定。　　信息委员会应尽快向申请获取材料的当事人和被申诉的法人宣布裁决。一般而言，信息委员会做出的这种裁决具有强制执行的效力。在信息委员会已指定一个政府机构或其他法人提供材料的情况下，信息委员会在相关法人的要求下，如认为有特殊原因，可延迟裁决的法律效力。延迟法律效力的申请须在裁决宣布后7天内向信息委员会提交。裁决法律效力的任何延期应保证：在裁决宣布后7天内，案件与信息委员会的优先处理申请一同提交给法院。如果申请优先处理被法院拒绝，诉讼程序应在拒绝后7天内开始。　　信息委员会的裁决或相关总结，应至少每年公布一次。在开放的网站上公布裁决可以视为合适的公布方式。　　……