2016-2017-十十国集团(G20)发展报告

**部分 杭州峰会**章 G20杭州峰会为全球经济治理规划未来 丁一凡【摘要】在中国杭州召开的G20峰会为全球经济治理立下了新的规矩，定下了新的目标，成为G20发展中的里程碑。G20峰会在国际金融危机后产生，对稳定世界经济、防止全球化倒退产生了重要作用。但在全球化退潮，“逆全球化”在发达国家普遍兴起时，G20的作用受到质疑。中国认为现有的G20框架仍有作用，仍是管控分歧、推动共识的重要机制，因此成为G20机制的积极支持者。在中国推动下，G20杭州峰会为未来的世界经济定下了许多目标，为G20在未来全球治理中的作用奠定了基础。2016年9月，20国集团的首脑会议**次在中国举行。从2008年的国际金融危机爆发以来，全球经济持续低迷，20国集团虽然在协调宏观经济政策、共同对付危机及国际货币体系改革方面取得了一些进展，但由于近些年来世界经济的低迷，使国际舆论也开始怀疑20国集团的作用到底有多大？20国集团还能否起到引领世界经济发展的作用？在这种背景下，中国接过了举办20国峰会的接力棒。国际舆论对中国举办的这一届20国峰会寄以巨大希望，希望全球*重要的经济体可以采取切实的措施，打破经济长期停滞的魔咒，让世界经济摆脱低迷，重新进入新一轮增长的周期。20国集团涵盖世界五大洲，人口占了全球人口的2/3，成员国的经济总量加起来等于世界经济的85%，占全球贸易额的80%，这个集团成员之间若能协调一致，采取共同的经济政策，对世界经济的影响将是不言而喻的。一、20国集团是个俱乐部20国集团是个什么样的机制呢？它在全球经济中占有什么样的地位呢？20国集团的领导人们每年都聚会，商谈全球经济大事。此外，20国集团的财政部长、中央银行行长们也经常聚会，商讨宏观经济政策协调的问题。可以说，商谈与处理全球事务，20国集团已经成了一个国际舆论关注的论坛。然而，迄今为止，20国集团还不是一个正式的国际组织。20国集团没有自己的常设机构，原则是成员国轮流坐庄，轮到哪国，就由哪国的政府来组织当年的会议。实际上，20国集团只是个俱乐部，是这几个国家自己决定的，与联合国组织那种国际机构不同。它实行协调一致的原则，各成员国自愿执行它的决议，并没有什么强制力。历史地看，20国集团是从7国集团机制演变过来的。20世纪70年代石油危机后，西方发达国家的经济陷入了滞胀。为了协调宏观经济政策，防止出现“以邻为壑”的行为，法国总统德斯坦提议，召开当时世界经济*发达的6国（美、英、法、德、日、意）领导人会议，共同商讨协调宏观经济的大计。1975年，**次6国首脑会议在巴黎郊区的朗布埃依城堡召开的。1976年，在召开第二次会议时，美国提出应该邀请加拿大参加。于是，第二届会议后，7国集团的框架就固定了下来。7国集团首脑会议在对付石油危机、稳定发达国家经济增长等方面起到了一定作用。但20世纪80年代后，西方国家的领导人对它不太感兴趣了，因为那几个西方大国的新领导人不喜欢讨论宏观经济问题。美国总统里根与法国总统密特朗都不喜欢它，德国总理科尔也不太喜欢它，英国首相撒切尔夫人也不喜欢它。于是，7国集团真正的决策权不知不觉地过渡到了7国财长与央行行长会议上了。1985年在纽约开的广场饭店会议产生了《广场协议》，决定共同干预市场，人为让美元贬值，让日元和德国马克升值。1986年又在法国财政部召开了会议，巩固了《广场协议》中的条款，产生了《卢浮宫协议》。这些重大的国际货币、金融决定都是7国财长与央行行长会议决定的，而不是峰会决定的。20世纪90年代，苏联瓦解，世界发生了巨大变化。两极世界解体后，俄罗斯虽然被认为是失败者，但为了奖励俄罗斯的“和平过渡”，7国集团从1991年后就邀请俄罗斯参加7国集团的部分峰会。1997年后，俄罗斯被“正式”接纳为成员国，每次都参加7国集团的首脑会议。所以7国集团变成了8国集团。但这只是个政治色彩浓厚的西方游戏，西方想通过8国集团机制，“奖励”一下叶利钦，支持一下俄罗斯的“民主转型”。过去，7国集团是为了协调*发达的工业化国家的宏观经济政策而成立的，每年7国集团首脑讨论的都是重要的全球经济问题。变成8国集团后，每次首脑会议都只是象征性地对全球问题做些分析，声明一下8国集团的立场。8国集团没有什么具体的后续政策出台。这部分是因为后来8国的领导人都对经济问题不甚了解，部分是因为决定经济政策的那部分机制被转移到了7国集团的财长和央行行长会议上去了。的确，在8国集团时期，原来的7国集团财长和央行行长仍在开他们自己的会议，俄罗斯的代表没被邀请参加。后来，当乌克兰危机爆发后，克里米亚半岛经过公民投票决定回归俄罗斯后，俄罗斯又被晾在了一边，8国集团重新变成了7国集团。从20世纪90年代后期起，新兴市场经济体的崛起有目共睹，7国集团在世界经济中所占的比重与它们的影响力在不断下降。这时，西方国家自己的舆论都有些看不过去了，它们不停地评论说，7国集团已经无法代表未来世界经济发展的方向，需要考虑7国集团的寿终正寝了。在这一背景下，7国财长和央行行长1999年6月在德国科隆开会时，加拿大财政部长保罗·马丁向其他同僚建议，把7国集团的财长与央行行长会议扩大，成立一个世界上*大的20个经济体财政部与央行代表的论坛。当年12月，**届20国集团的财长与央行行长会议就在德国柏林举行了。进入21世纪后，马丁当选为加拿大总理，他又去游说过美国总统布什，想把20国集团财长与央行行长的会议提高到首脑会议层面。结果，加拿大领导人大概“人微言轻”，他的建议被布什当作了耳旁风。2008年，国际金融危机从美国爆发，随后席卷整个西方发达经济体，全球经济几乎陷入衰退。这时，发达国家又想起了20国集团这一机制，向7国集团以外的领导人发出了**次邀请，20国集团首次峰会2008年在华盛顿召开。随后，2009年和2010年，20国集团领导人每年都相聚两次，直到2011年危机稳下来后，20国集团首脑会议才回归每年一次的频率。2016年秋季在杭州召开的是第11次20国集团的首脑会议。二、20国集团的作用20国集团在国际金融危机发生后起到了稳定世界经济的积极作用。2008年的危机爆发后，许多分析认为，这次危机的强度堪比20世纪30年代的大危机。而在那次危机中，正是因为没有协调各国政策的机制，大家都实行“以邻为壑”的政策，想把困难转嫁到其他国家身上，结果危机一发而不可收拾，越演越烈，把世界经济拖进了长期萧条，直到第二次世界大战结束后，才彻底走出低谷。2008年危机后，20国集团领导人都认为，大家都必须采取积极措施，采用一揽子的刺激经济计划，必须防止全球经济进一步下滑。后来，20国集团领导人又多次表示，各国都要积极应对危机造成的后果，反对贸易保守主义回潮。应该说，没有20国集团的努力，世界经济在国际金融危机爆发后不会很快就稳定住，不会出现各国协调宏观经济政策以防经济衰退的情况。20集团领导人还就金融和经济改革行动计划达成协议，表示要一致努力，提高金融市场透明度和完善问责制，加强对金融市场的监管，促进金融市场完整性，强化国际合作并改革国际金融机构。该计划为上述五个领域的改革分别设定了短期和中期目标。在提高金融市场透明度和问责制方面，20国集团的短期目标包括强化全球主要会计机构对有价证券的估价，增加监管机构和会计机构对复杂金融产品信息的披露，强化对国际会计标准的管理，确保会计机构信息披露的透明度，强化政府对监管机构的问责等。中期行动计划目标包括强化全球主要会计机构的合作，建立高标准的全球会计准则，确保金融机构对风险披露的全面、准确和及时。在后来举行的20国峰会上，国际金融机构的改革被搬上了日程，新兴经济体在国际金融机构组织（国际货币基金组织和世界银行）中所占的比例和拥有的投票权都有了相应的增加，人民币加入国际货币基金组织的篮子货币特别提款权的问题也首先是在20国集团的框架内提出的。7国集团都是发达国家，过去在协调它们的经济政策时比较容易。但20国集团既有发达国家也有发展得很快的发展中国家，它们的经济发展阶段不同，增长周期也不同，协调宏观经济政策更加困难。但这些年来，20国集团还是认真在“补课”，特别是新兴经济体在20国集团中不断提出一些发展中国家遇到的典型问题，迫使发达国家不得不思考发展中国家在世界经济中的需求和遇到的挑战。然而，*近一些年来，发达国家在走出经济长期停滞的过程中，越来越多地依赖宽松的货币政策。因为它们增发的货币都是硬通货，是国际货币体系中的重要货币，因此发达国家的货币政策外溢效应是大量货币流向新兴经济体，促发了这些国家的资产泡沫。*近一些年来，20国集团在分化。这些国家的经济增长周期不一样，经济发展的阶段不一样，在全球经济增长中利益分化，宏观经济政策协调越来越困难。发达国家经济遇到的困难是金融机构不断陷入危机，但整体经济又面临通货紧缩，价格指数低迷，所以它们倾向于使用极其宽松的货币政策。美国的央行美联储使用了几轮“量化宽松”政策来释放流动性；欧洲央行和日本央行都使用了名义负利率来逼迫金融机构把钱用出去，而不是放在央行。新兴经济体国家遇到的困难则完全不同。当金融危机使发达国家陷入经济衰退时，新兴经济体的增长仍很强劲。这些新兴经济体吸引了发达国家央行释放出来的大量流动性，加上国际市场上资源价格高企，许多新兴经济体又是资源出口国，它们的经济增长虽然加快，但通货膨胀压力也跟着上升。所以，理论上讲，这些新兴经济体应该提高利率来遏制通货膨胀势头。但困难在于，新兴经济体与发达国家的利率差越大，流向新兴经济体的资金就越多，新兴经济体面临的通货膨胀压力就会越大。新兴经济体的领导人在20国集团会议上几次表示，20国集团应该加强货币政策协调，发达经济体的货币政策应该更加注意它们的“溢出效应”。然而，发达经济体对这些诉求实在是不太重视。比如，美联储是美元的发行机构，而美元又是国际货币体系中的主导货币。美联储在制定货币政策时，从来都只考虑美国经济的情况。然而，因为美元独特的霸主地位，美联储的政策却产生了许多外溢效应。美元是石油的唯一定价货币，也是大部分大宗商品的定价货币。美元的走势与这些商品价格的走势正好呈负相关的联系。美元升值，这些商品的价格则下跌；反之美元贬值，这些商品的价格就上涨。金融危机后，美元贬值，石油等大宗商品的价格暴涨。当美联储决定退出“量化宽松”，要进入加息周期后，美元升值，大宗商品的价格便一路下滑。巴西、俄罗斯这些新兴经济体都是资源出口大国，它们的经济增长周期受到美元汇率波动的直接影响。由于利益的分化，宏观经济政策的需求差异加大，20国集团的作用与前景都在受到质疑。在这一背景下，中国如何做才能重新焕发20国集团的活力受到国际舆论广泛的注意。三、中国的作用尽管经济全球化是个争议很大的问题，而发达国家近些年“反全球化”势力上升很快，但中国仍然认为要一分为二地看待全球化，要推动全球化向更平衡、更包容的方向发展，并要积极地管控全球化带来的负面影响和风险。因此，中国认为20国集团这个机制仍是很重要的全球治理的机制，可以成为管控全球化风险、促进全球经济增长的有效机制。在G20杭州峰会上，中国国家主席习近平解释了中国如何要振兴G20在全球治理中作用的方案。首先，巩固G20作为全球治理平台的作用。解决世界经济乱象、防止危机重演的根本之道，在于巩固G20全球经济治理平台的作用，推动G20从危机应对型向长效治理型的机制转型。当前世界经济面临的*大问题是增长乏力。针对这一特定情况，20国集团杭州峰会制定的主题是“构建创新、活力、联动、包容的世界经济”，设定了“创新增长方式”“更高效的全球经济金融治理”“强劲的国际贸易和投资”“包容和联动式发展”等四项重点议题，目的就是要回应各国的发展需求，既要稳定短期的增长，又要为长期增长奠定基础。在四项重点议题中，创新增长方式，重在推进改革创新，开发新机遇，提升世界经济中长期增长潜力；完善全球经济金融治理，重在增加新兴市场国家和发展中国家的代表性和发言权，以提高世界经济抗风险能力；促进国际贸易和投资，重在构建开放型世界经济，激发世界经济增长活力；推动包容、联动式发展，重在落实联合国2030年可持续发展议程，增强世界经济的发展动力。其次，推进G20的治理模式向共享、联动型方向发展。习近平提出了全球治理应该“以平等为基础、以开放为导向、以合作为动力、以共享为目标”。G20应该旗帜鲜明地反对保护主义，不搞“排他性安排”，不搞“一家独大”，而是加强政策协调、交流互鉴，确保所有人“利益共享”，建设“开放型”、“联动型”世界经济。自国际金融危机以来，中国在基础设施方面的大量投资稳定了中国经济的增长，也为将来的增长奠定了更加坚实的基础。近些年来，中国在国际舞台上也积极推进基础设施的互联互通，通过“一带一路”倡议扩大与其他国家基础设施的连接。20国集团承认，基础设施投资是推动经济复苏的重要引擎，有助于提升潜在增长率，促进中长期经济增长。各方重申将继续推进基础设施投资，鼓励多边开发银行制定支持高质量项目的量化目标，并共同采取行动，包括撬动私人部门资金、加强新老多边开发银行合作、推动多方合作联合融资模式等，并将启动全球基础设施互联互通联盟倡议，增强基础设施计划之间的合作与协调。*后，全球治理应该重点推动经济发展对更多的人群有利，经济增长应该有更多的包容性。让各国经济都发展起来，世界才能更美好。习近平在讲话中用“大家都好，世界才能更美好”这句话，通俗地表达了“包容”的意义所在。经济增长是为了大家都有更好的发展，从这个意义上说，G20不仅属于二十个成员，也属于全世界；G20的增长和发展，要惠及所有国家和人民。正是从这个意义上看，杭州的G20峰会还邀请了G20成员国之外的一些有代表性的发展中国家的领导人参加，包括埃及、塞内加尔、加纳、哈萨克斯坦和老挝等。要推进包容性发展，就要倾听更多的发展中国家的声音，使各国人民都能公平地分享世界经济增长带来的利益，进而实现世界经济可持续发展。在本次杭州峰会上，G20集团的领导人在发展问题上开创了三个“首次”：首次把发展问题置于全球宏观政策框架核心位置、首次就落实2030年可持续发展议题制订行动计划、首次就支持非洲国家和*不发达国家工业化开展合作。杭州的G20峰会在五个方面取得了重要成果。**，G20峰会决心为世界经济指明方向、规划路径。实际上，这次G20峰会为世界经济增长提振了人心，G20领导人都同意要进一步采取措施，进行结构性改革，促进经济增长。第二，G20领导人决心创新增长方式，为世界经济注入新活力。事实证明，单靠财政和货币政策的老路走不通，中国的供给侧改革既是中国自己经济转型的重要手段，也给世界经济做了一个榜样。因此，G20领导人一致通过了20国集团创新增长蓝图。第三，G20领导人决心完善全球经济与金融治理。具体地说，中国将建立国际税收政策研究中心，为G20及全球治理做出更大贡献。G20领导人允诺加强反腐败的国际合作，让腐败分子在二十国集团乃至更大范围无处藏身。第四，G20领导人决心重振国际贸易和投资这两大引擎，加大20国集团成员国的贸易和投资建设。第五，G20领导人决心推动包容和联动式发展，加强全球的互联互通，让20国集团成果惠及全球。杭州峰会后，每届G20峰会都会重新审查上一次峰会制定的目标是否得到了贯彻，是否需要修正，是否需要加入新的条款。如果说G20这个平台对促进“包容性世界经济发展”很重要，那么可以毫不夸张地说，杭州峰会已成为G20在全球治理方面的新起点。……