检察官相对独立性研究

　　《检察官相对独立性研究》：　　（一）**轮司法责任制改革　　自2000年开始，我国在全国检察机关开始实行主诉（办）检察官制度，到新一轮司法责任制改革已经有13年了。*高人民检察院先后制定并下发了《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》《关于在民事行政检察部门推行主诉检察官办案责任制的意见》《关于在检察机关侦查部门开展主办检察官办案责任制试点工作的意见》等规范性文件，省级院及其以下各级院也都制定了相应的规范性文件。实行主诉检察官办案责任制改革的核心是“放权”，即针对传统办案机制层层负责、层层把关导致的效率低下、责任不明以及错案责任无人承担的问题，赋予主诉检察官一定的独立办案权。虽然改革取得一定成效，但应当说预期目标尚未有效达成。从目前情况看，检察机关的办案机制从总体上看似未发生实质性变化。即使是公诉部门，主诉检察官制度的推进亦步履艰难。主要的问题是：（1）主诉检察官权力受限，名不副实；（2）主诉检察官在作用有限的情况下，责任心减弱，不能发挥主诉作用；（3）行政职级仍为检察官地位、待遇的依据，主诉检察官的待遇问题无法解决，岗位缺乏吸引力；等等。有些地方搞“全员主诉”“换汤不换药”，主诉制名存实亡，有些地方则完全退回原位，恢复传统办案机制。有的学者认为主诉检察官制度是失败的，这种制度没有什么用，因为受到现行警检关系的牵制。我国现行的侦查活动90%都是由公安机关负责，公安机关的侦查活动游离于公诉之外，不能服务于公诉的需要。主诉检察官本事再大，再有经验，却对警察无力指挥、监督和制约，甚至检察官要求警察出庭作证都普遍遭到了拒绝。所以，这只是内部工作管理方式的微调，没有涉及体制层面的改革。①　　主诉检察官办案责任制改革是我国**次对检察长负责制的改革和突破尝试。这次改革的真正动力来自一些案件数量较大的检察院，其检察长（主要是副检察长）难以应付案件审批工作，只好下放权力给一部分业务素质较高的检察官，承担起原来由部门负责人和副检察长承担的审批任务，这就是主诉检察官。主诉检察官办案责任制改革是任务导向的，它的根源在于案件量大（不一定是案多人少）对办案审批制的冲击。经过宣传和理论解读，它成为通过加强检察官权力配置来提高办案效率和办案质量的一剂良方，被推广到全国。在实践中人们逐步发现，主诉检察官的办案决定权的逐步扩大，对传统的检察长负责制构成了威胁，特别是部门负责人和副检察长的权力受到削弱。在案件数量不大的情况下，部门负责人和副检察长成了改革的实际受损者，而这些人在检察院内具有话语霸权。他们以办案质量风险或者主诉检察官办案津贴发放困难等理由，使大部分检察院的主诉检察官办案责任制改革名存实亡。与此同时，在那些每年刑事案件有1000件以上的检察院，部门负责人和副检察长仍然具有改革的动力，宁可放弃一些权力，也不愿意承担难以预料和控制的办案风险。在这些检察院（譬如北京的海淀区人民检察院和上海的浦东新区人民检察院）不仅一直坚持实行了主诉检察官办案责任制，而且借鉴我国台湾地区主任检察官制度的经验，探索实行主任检察官制。　　（二）第二轮司法责任制改革　　主任检察官办案责任制是自2013年起在全国推行检察官办案责任制的重要契机。正如有的学者所言，在改革方案中设立的主任检察官这个职务在一定程度上存在对我国台湾地区主任检察官的误读、误解和误用①，也确实有个别检察院在改革探索中把主任检察官作为管理机构而非办案机构来设置。虽然现在我国大陆地区与台湾地区都有主任检察官这个概念，但两地在其设置上存在显著差别。　　**，设置的背景和目的不同。前者是在检察院内已有内设业务机构的背景下设置的，目的是要建设办案组织，加强一线办案力量，下放办案权力，确立检察官的主体地位，明晰办案责任。而后者是在检察院内没有内设业务机构而享有独立办案权的检察官数量大增的背景下设置的，目的是在检察长与众多检察官之间建立中间管理环节②，以延伸和强化检察长的管理职能；且主任检察官办公室是业务管理部门，而非办案组织（常规办案组织是检察官加书记员）。　　第二，主任检察官职责和任务不同。前者的主任检察官是办案组织负责人，可领导1-5名辅助人员（包括检察官助理和书记员）办案，并享有一定的办案决定权；但其领导下的辅助人员即使有检察官身份，也无办案决定权，只协助其从事特定工作，完成指定任务。而后者的主任检察官是指导和监督若干检察官，但其辖下的检察官都具有独立的办案决定权；且其仍要亲自办案，只是作为资深检察官，兼有指导和监督其他检察官的职责。　　……