我国政府购买公共服务的运行机制及创新路径研究

　　《我国政府购买公共服务的运行机制及创新路径研究》：　　一、新公共管理理论的产生及理论渊源　　自20世纪70年代以来，西方国家针对政府管理过程中出现的财政危机、信任危机以及效率危机，开展了一场旨在推行政府管理民营化、效率至上和顾客取向的政府改革运动。这种以经济学为基础，以政府和市场关系协调为核心的新公共管理运动，不但成为西方国家改革的理论指导，而且也涉及发展中国家，成为近年来规模空前的公共管理改革的主导方向。在新古典经济理论的崛起、经济全球化大趋势、信息技术革命推进，尤其是西方各国政府财政赤字猛增、福利国家不堪重负等一系列新的社会与政治问题出现的背景下，西方发达国家掀起了一场声势浩大的公共行政改革运动，称为“新公共管理”运动。这场改革运动始于英国，然后席卷全球。从美国的“重塑政府”（Osborne和Gaebler，1992）运动到英国的“宪章运动”（Hood，1991），从新西兰的“全面改革”到德国的“苗条国家”改革以及其他西方国家普遍实行的以市场为导向的行政改革措施，都在不同程度上实践着新公共管理理论，体现着新公共管理理论的诸般特征。新公共管理的理论基础主要来自经济学和私人部门的管理理论。其中，经济学基础可以追溯到20世纪50年代以后兴起的公共选择理论、新制度经济学理论中的交易成本理论和委托一代理理论。首先公共选择理论作为经济学方法在政治学中的运用，它的基本假设是：人是关心个人利益的、是理性的，并且是效用*大化的追求者。对于一个理性的人必须用激励系统来引导他的行动，不管个人的愿望是什么，其行为必须受到“鼓励”和“大棒”的制约。另外，对于公共服务既可以由政府来提供，也可以由社会来提供；应打破公私界限，破除政府垄断，在政府和社会之间，在公私之间形成竞争；应当给予公众对公共服务进行选择的机会，即“用脚投票”的机会。公共选择理论认为政府产出的非市场化特征导致官僚机构缺乏竞争，使得政府没有动力降低成本，从而变得没有效率或低效率，需要向灵活的、成本一收益对称的市场机制转变。　　以科斯为代表的新制度经济学以交易成本为分析的起点和理论工具，他们认为，官僚机构垄断公共服务生产的传统模式无疑是以巨大的交易成本为代价，无法实现资源的*优配置，因此应运用市场检验或签约外包的形式将公共服务转由非官僚机构承担，降低交易成本。在“公共部门，如果采用签约的形式来降低行政费用并且造成某种竞争，将有可能使某些交易付出较低的成本”。委托人一代理人理论主要用于描述在所有权、控制权两权分离和利益分割的状况下，委托人和代理人之间的关系模式以及行为动机与规则等问题。在委托一代理关系中由于存在信息不对称和目标的冲突，公共领域中的委托一代理问题层出不穷，因此如何设计适当的激励机制，诱导代理人去追求委托人的目标，使其行为符合委托人的利益，达到“激励兼容”，就显得十分必要。运用这一理论，西方以市场化为取向，实现政府从社会的部分撤退，在公共部门引入竞争与市场机制，实行绩效评估与绩效管理等，实现个体利益与共同利益的相容。　　新公共管理也从私人部门的管理中受益。20世纪以来，由于全球化的发展和国际竞争的加剧，对西方国家的私营部门形成了巨大的压力。压力之下求生存、求发展就需要改革。私人部门为了适应环境，很快进行了管理变革，如推行分权制、削平等级，专注于提高质量，以及和顾客建立密切联系，等等。所有的这些都使他们在新的全球化市场经济中保持了竞争力。公共部门在私营部门获得成功的巨大影响下，开始引进私营部门中卓有成效的管理方法，诸如绩效管理、目标管理、灵活化的、弹性的组织模式，形成了重视结果、以顾客为导向的管理理念。　　二、新公共管理理论的基本主张　　新公共管理是一种管理理论，又是一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动，它所思考的问题是如何从传统的官僚体制中解脱出来，考虑怎样改变运作方式，要求政府更具代表性、回应性和责任感。它有七项核心主张。　　**．服务于公民而非顾客，即公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。公务员不仅要回应“顾客”的需求，更要关注政府与公民之间、公民与公民之间的信任合作关系。新公共管理从公共选择理论中获得依据，认为政府应以顾客或市场为导向，从而改变了传统公共行政模式下的政府与社会之间的关系，对政府职能及其与社会的关系重新进行了定位。新公共管理理论认为，政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务。“市场不仅在私营部门存在，也在公共部门内部存在。当市场在公共部门出现时，我们通常称之为系统，如教育系统、职业训练系统和心理卫生系统等。如果我们把市场导向的思想应用到我们的公用系统上去，我们就能取得伟大的成就。”于是在新公共管理中，政府不再是凌驾于社会之上的、封闭的官僚机构，而是负有责任的“企业家”，公民则是其“顾客”或“客户”。“企业家”在新公共管理思想中有其特殊的含义，他们把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方，他们运用新的形式创造*大限度的生产率和效率。因此，企业家式的政府应该是能够提供较高服务效率的政府。为了实现这一目标，政府服务应该以顾客需求或市场为导向。只有顾客驱动的政府，才能提供多样化的社会需求并促进政府的服务质量的提高。因为这将使竞争进一步发展，不是政府管理人员选择服务提供者，而是政府管理人员让公民选择服务提供者。企业虽然以营利为目的，但受顾客驱使的机制令企业不断寻求新途径以使顾客满意。　　……