传统政府治理与监管模式下的公务腐败-对腐败发生 动力-压力-能力的制度分析

　　《传统政府治理与监管模式下的公务腐败：对腐败发生“动力-压力-能力”的制度分析/政府管制研究系列文库》：　　二不公平授权与公务腐败的生长　　我国地域辽阔，各地方的发展水平和实际情况都有很大的不同，地方政府之间必然存在竞争与合作。不同地方的发展水平应该通过既定规则下地方间进行公平的竞争以表现，中央的相机授权体制的不公平性破坏了地方公平竞争的前提，使地方政府在竞争过程中竞相向中央示好，争取中央的特殊授权，而中央对地方示好的接受和相机授权的持续则反过来强化了地方的这种行为。　　（一）不公平授权破坏了地方政府间公平竞争的基础　　地方政府间竞争与合作是市场经济体制下的必然结果。地方政府间公平竞争首先基于竞争者具有公平竞争的机会和在竞争过程中具有平等的地位。然而，相机授权体制本身的不公平性破坏了地方政府公平竞争的前提。　　相机授权体制在改革过程中对某些或某个地方进行授权，包括各种优惠政策的授予和特殊权力的授予，而这种特殊的授权则是其他地方政府所不享有的。率先获取中央授权的地方相对于其他地方而言无疑具有了先天的优势，而这种优势几乎成为地方政府间竞争的决定性优势。改革开放初期的广东先行一步进行改革开放便让广东相对于其他地方具有了发展市场经济的各种便利，浙江省虽然具有相似的自然环境，但由于初始条件的不同而只能通过后期的努力与广东竞争。在分税制改革以后，地方政府的责任和权力都具有了相对独立性，地方政府间的竞争更是激烈，然而相机授权体制的不公平性已经打破了地方政府间公平竞争的前提条件，地方政府间的竞争实际是不具有平等机会的地方政府间的竞争。　　中央政府的决策是根据全国的总体局势所做出的，具有整体上的统一性。在改革初期对个别地方现行授权作为改革的试验田，如设立经济特区、浦东新区、滨海试验区、沿海开放城市等从而促进这些地方的先行一步；在改革不断发展的过程中对某些地区同样给予一定的优惠政策从而促进这些地区的发展，例如，中央所实行的西部大开发政策、振兴东北老工业区、成渝城乡综合改革试验区等。但是，从整体上看，中央的相机授权体制不但破坏了地方竞争的机会平等，还破坏了地方竞争过程中的地位平等。例如，某一地方政府在寻求经济合作过程中对A、B两个地区进行合作者选择，但由于A享有中央授予的优惠政策而B则不享有，基于在合作过程中对中央优惠政策的争取或向中央申请项目的考虑，A地区显然在地位上比B地区更具有竞争力，因为中央的相机授权意味着在将来的某一段时期中央都会将更多的财力、物力和政策投向已获得授权的地区。　　相机授权体制的不公平性破坏了地方政府间公平竞争的机会前提和地位前提，随着经济的发展，中央相机授权不公平性的结果不断显现出来。在西部大开发、振兴东北老工业区、滨海试验区、成渝城乡综合改革试验区等各种关系地方权力变化的改革试验区确定过程中地方都铆足劲，采取各种形式竞争以求获取中央授权①，其中就有不少地方将精力用于成功申请的“技巧”而非增强地方的实力上。②相机授权体制的不公平性破坏了公平竞争的前提而激发了地方政府争取中央的相机授权的动力，地方政府通过各种途径获取中央的“特殊待遇”成为地方政府和地方官员*重要的任务之一。　　（二）不公平授权强化了地方以潜规则行为向中央示好的动力　　地方政府间竞争并非一个动作所能完成的，而是一个循环往复的过程，是不断深化和持续的不同环节所形成的。相机授权体制的不公平性在地方政府竞争的**环节破坏了地方政府公平竞争的前提基础，产生了向中央示好争取特殊授权的尝试。在第二个环节，基于中央采取相机授权体制作为处理央地关系的体制，在不同地方均向中央发出请求授权的要约以后，中央针对不同地区的条件和中央在特定条件下的政策取向作出对某些地区请求特殊授权的肯定性回复。中央政府作出的肯定性回复实质是在向地方传达“这种方法可行性”的信号。获得中央授权的地方会因此强化向中央示好以争取授权的可能性；未获得中央特殊授权的地方政府则会产生比较效益和对中央对待地方公平性的判断。中央的授权是根据特定的目标政策，而地方政府则可以根据中央的特定目标改变向中央争取授权的方式和策略，或者通过各种不正当的方式向重要的决策者“示好”，从而获取中央的特殊授权。　　……