警务预案编制与演练

　　第二节 警务预案的设计与编制程序 　　一、警务预案编制的基本原则与要求 　　(一)警务预案编制的基本原则 　　公安机关时刻处于维稳处突的**线，对应急指挥处置警务预案的依赖和要求非常高，日常在制定各类警务预案时应遵循以下原则： 　　1.统一领导，分级负责。具体是指在突发事(案)件应急指挥处置过程中因涉及多部门、多警种，甚至是社会力量参与，因此，首先要能够对警务预案统一领导，从上级指挥员到现场指挥员层层分级负责，提高指挥协调效率。 　　2.遵守程序，关注细节。应急指挥与处置预案在制定后，指挥员与参战力量必须要遵守处置程序，才能有条不紊，避免慌乱应战，同时，必须关注预案细节，因为预案并不是一成不变的，要根据现场情形的变化，随时在细节上进行调整。 　　3.通盘考虑，整体布局。警务预案的编制人员在制定预案时首先要从全局出发，从整体性布局，明确各个程序以及所有参战力量、增援力量等协调组织和分工配合时指挥的高效性。 　　4.一险一案，定期演练。警务预案的编制要有针对性，对于不同特点的事(案)件要有针对性预案，同时要加强预案演练，不断从中发现不足进行改进和完善。 　　(二)警务预案编制的基本要求 　　警务预案编制有以下四个方面的要求： 　　1.警务预案要有科学性。警务预案的编制要体现系统性、科学性和权威性。 　　2.警务预案要有针对性。警务预案的编制可以引用借鉴相关预案，但必须要结合实战区别对待。 　　3.警务预案要有操作性。警务预案的编制要明确、精炼和实用。 　　4.警务预案要有规范性。警务预案的编制要体现规范化，如程序规范、内容结构要规范、体例格式要规范。 　　警务预案,简而言之是为应对可能的突发事(案)件而事先制定的行动方案。不难看出这里面有两个基本前提：一是对可能的突发事(案)件有提前的预知评估;二是人、财、物和各种保障能够支持公安机关针对突发事(案)件的应对工作和现场决策。 　　但这两个前提假设在实战中都可能难以成立,具体分析如下：首先,可能的突发事(案)件是很难预判的，突发事(案)件分为一般性和非常规性两类。一般性突发事(案)件是指曾多次发生的或重复性较强、人们比较熟悉的或对可能造成的危害后果可预见到的突发事(案)件。如交通事故和火灾等,按照常规预案进行指挥处置，效果一般较为理想，可以说现场指挥处置工作基本步入了常态化轨道。而非常规突发事(案)件是指此前未曾发生过或发生过但有很多不确定的因素，或者认识不到位、危害后果难以预见、难以高效处置和避免危害等突发性事(案)件，如，美国“9·11”事件、SARS事件、“5·12”汶川地震、昆明火车站暴恐袭击事件等。随着社会经济的发展，政治经济文化全球化带来的世界复杂局势等因素，致使非常规突发事(案)件呈高发态势，而这类事(案)件的处置往往没有固定的警务预案或一成不变的指挥处置模式可以遵循。因此,要特别加强非常规突发事(案)件的现场指挥处置管理，提升公安机关非常规事(案)件的指挥处置能力和水平。 　　其次，现实社会中的突发事(案)件是动态变化的，公安机关在实战中发现，有些警务预案的针对性、操作性不强，考虑因素不全，细化程度不够，这是因为我们对可能发生的突发事(案)件的危害结果、不利因素等难以有效评估造成的。但是还有些突发事(案)件在发生后又增加了新的不确定因素，或者是全新发生的事(案)件较原来事(案)件的复杂程度有所增加，应对起来就更加困难。比如在2008年雪灾中，17个省(区、市、兵团)不同程度受灾，南方大范围低温雨雪冰冻属历史罕见，这样巨大灾难在其发生前人们往往无法预判，但这次雪灾加上春节返乡潮的时机叠加，也是造成灾害如此严重的因素。应急预案制定得再好，也只能对可能发生的情况作一个粗略的预想和假设，而实际发生的情况总是和预想的情况千差万别，甚至完全出乎意料。2008年的雪灾和“5·12”汶川特大地震仍让我们记忆犹新，当时公路运输中断，电力设施损坏，这些情况很难在预案中事无巨细地加以回应，因此，当灾区出现食物短缺时，食品应急预案在一些地方就显得苍白无力。因此，对预案要实行动态管理，加以不断地制定、修订、更新和完善。同时实践也告诉我们，无论预案体系多么周密，都会遇到新情况甚至完全意想不到的事件发生，因此，必须要增强预案的灵活性，以增加现场的灵活处置能力。突发事(案)件演化规律非常复杂，人们缺乏对于其发生、演变及危害程度的足够认知和可借鉴的经验，为此其应对行为需要有足够的灵活性和弹性，所以具有确定性的制度体系与具有高度不确定性的突发事件之间存在着天然的紧张关系。总之，警务预案的制定要求是确定的，但突发事(案)件的实际应对要求是动态变化的。警务预案都是针对一定的情境来编制的，自然不可能针对所有的情况，这就是造成警务预案往往缺乏针对性与操作性的原因。因此完善警务预案,就必须使预案编制所针对的场景必须合理，要具有代表性和可调整性。代表性是指选择的场景与其他多数场景具有相似性，能够代表大多数情况;可调整性是指在选择的场景下的处置方案在其他场景时可以较为顺利地进行调整，这样才能保证预案在多种情况下的可操作性，不会出现应对慌乱。同时，还要注重对编制的预案多进行演练，不断在演练中发现问题，改正问题，不断提高预案编制和演练的水平。 　　二、 警务预案的设计程序 　　(一)警务预案设计的核心要素 　　1.编制程序设计。主要是从整体和全局出发，从预案总体程序和流程上进行编制设计。 　　2.综合想定设计。针对突发事(案)件，在编制预案时可以从多个角度出发，设想多个指挥处置方案，在后期演练中不断优中选优。 　　3.整体效果设计。预案设计时要考虑到演练后会取得什么样的整体演练效果，要从整体性效果方面考虑问题。 　　4.问题显示设计。在编制预案的时候就要预计到演练过程中会随着具体事件发展变化出现什么样的问题，要将问题显示出来，便于改进。 　　5.导演方法技巧设计。预案在编制的时候就要考虑到导演人员如何协调组织才有利于演练顺利进行，不至于出现业务指挥处置外的问题。 　　6.编制点评设计。预案演练后的评估点评环节是必不可少的，在设计的时候应考虑到这一重要环节。 　　7.预案编制考核。针对预案演练过程中和演练后的效果来看，要从整体设计和细节方面进行设计细化考核指标。 　　(二)警务预案设计的程序 　　1.需求分析。对现有警务指挥和处置方案有关资料作汇总分析;充分利用已有危险辨识和评估的结果, 包括突发性危险识别、处置警力分析和危险评估等;现场指挥与处置能力评估和后勤保障整合分析, 包括警力、装备等保障。 　　2.框架设计。包括提出警务预案整体框架设计和各级文件目录清单。文件框架中应包括预案要素的所有内容,包括现有的文件、将要起草的文件以及它们之间的联系等。 　　3.分工编制。这是编写警务预案的重要执行步骤。首先应建立编制小组，落实各成员职责。小组成员应由各部门、警种专家和实战人员组成, 按框架设计和文件明确编制任务。明确各阶段的目标和完成期限, 并经常监督检查进度和完成情况。 　　4.系统集成阶段。这一步的主要任务有两项:一是把编写整理出的各类文件汇总整合为一个统一有机的系统;二是检查评估部门间、警种间的文件与单一部门预案程序中互相交叉、重复和遗漏、失误等。 　　5.综合审核。侧重在对框架文件的技术内容科学性、现场处置活动的可行性以及指挥处置组织适应性等进行严格审核评估等。涉及专业技术内容应聘请有关专家来评价和审定。 　　6.批准发布。 应明确政工宣传部门及人员, 预案发布的范围、时间、 发布的时效性等。 　　三、 警务预案的编制程序 　　(一)警务预案编制的核心要素 　　1.编制预案总体说明。是指预案编制时首先要针对预案进行总体介绍，有一个总体说明。 　　2.编制预案参演人员。是指预案编制时考虑确定好参与预案演练的由哪些人员，包括指挥员、参战警力、社会力量、观摩人员、评估人员等。 　　3.演练情境想定。是指预案演练过程中各种突发事(案)件情形的设计和编制，以此提高应急指挥和处置能力。 　　4.编制演练流程。是指针对预案中的不同的突发事件指挥和处置时要有明确的演练程序。 　　5.演练场地与装备保障。是指预案演练时必须提前确定的场地保障以及演练过程中需要用到的装备保障。 　　6.参演人员安排。是指在编制预案时就要确定所有参演人员在预案演练过程中的分工安排以及协调配合。 　　(二)警务预案编制的常规程序 　　科学规范的警务预案编制流程可分为成立预案编制小组、危险识别与评估、危险的分类分级、组织机构及其职责、处置措施、处置能力评估、预案编制、评审与演练以及发布预案等具体环节。 　　1.成立警务预案编制小组。突发事(案)件的应急处置行动涉及公安机关不同业务部门、不同警种，甚至是社会相关单位的处置力量，需要多方面尤其是与危险直接利益相关方的密切合作，才能保证预案编制工作的科学性、针对性和完整性。警务预案编制小组一般应由有突发事(案)件处置经验、相关业务知识背景以及在本单位本部门具有一定决策力的人员组成。警务预案编制成员一般包括上级行政领导或代表、现场处置部门负责人、业务技术专家、消防、交警等各专业警种、一线派出所、街道社区等部门代表、必要情况下还要有医院、市政、新闻媒体以及其他利益相关方。预案编制小组成员确定后，要确定小组领导，明确编制计划原则，为召开预案编制工作会议做准备，保证整个预案编制工作的组织实施。 　　2.危险识别与评估。危险识别是指在突发事(案)件发生之前，人们运用各种方法系统地、连续地认识所面临的各种危险以及分析事(案)件发生的潜在原因。危险识别阶段的主要工作包括识别危险源、对危险进行分类以及对不同类别危险进行级别评估。危险识别的程序包括编制危险清单、危险描述、危险筛选三个主要步骤。根据现场调查、文献材料、专家评估以及研究已有突发事(案)件案例等方法详尽列出本区域可能存在的危险源，制定危险清单，危害损失清单越详细完善，越能全面识别本区域可能面临的危险。在此基础上，具体描述每一危险类型、发生位置、时间、原因、影响因素、影响形式、影响对象、致险因素、处置警力状况、危险源和潜在后果等方面。危险识别与评估范围应涵盖自然灾害、突发大型事故、暴恐事件和危害社会治安安全的群体性事件四大类突发事件，根据危险固有属性、致险因素和危险环境的自然特征、受害对象(生命、财产、设备设施、政府与社会组织)的危险承受与控制能力来综合确定事(案)件发生的可能性和严重性。危险识别阶段重点考察的因素涉及地点环境特征、受害人具体情况、处置力量、效率、保障等信息;现场交通情况;重大危险源的具体情况;后续影响分析。在此基础上，结合危险识别的具体目标和范围，比较现有评估指标，进一步筛选出主要危险类型。 　　3.危险的分类分级。根据突发事(案)件确定的科学分级标准，按照各类突发事(案)件按照性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，一般将危险等级分为4级，即Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。突发事(案)件的响应级别与预警危险等级密切相关，根据危险等级，启动相应级别的应急响应处置行动。不同的响应处置级别应在事(案)件的通知范围、指挥中心的启动程度、处置警力调集规模、人员疏散的范围、指挥的层级等方面都有不同的规定。影响突发事(案)件危险等级分类的因素复杂众多，从客观和主观两方面看，主要涉及以下因素：(1)突发事(案)件影响范围，包括危害区域、危害影响大小等;(2)危害程度，包括对人员、财物、环境等因素的危害;(3)扩散要素，自然因素以及危险扩散的传播途径等;(4)时间因素，发生的特定时间点以及持续的时间长短均可能扩大危险的影响程度和范围;(5)认知程度，依赖于对突发事件发生机理、处置机理的研究程度与危险等级成反比关系;(6)社会影响程度;(7)公众心理承受力，公众心理承受度越高，危险等级越低，反之则相反;(8)后勤保障程度，保障越充分，危险系数越低，反之，危险等级越高。 　　4.组织机构及其职责。警务预案必须明确回答突发事(案)件在事(案)前、事(案)发中、事(案)发后，谁来做，怎样做，做什么，什么时候做，用什么来做等。综合言之，需要明确以突发事(案)件应急处置全过程为主干线，明确突发事(案)件发生、报警、指挥处置、保障、善后等环节的主要负责部门与协作部门;以预警准备及保障机构为支线，明确各参与警种、警力的职责。组织体系应涵盖处置主责单位、次生危险处置相关单位以及本单位力量以外能提供援助的有关部门在事(案)件指挥处置中各自的职责。从部门职能角度看，需详细列举责任部门、责任人和他们的具体责任。确保指挥处置过程中所有部门都有明确任务与职责，并且确保机构间的职责与任务没有重叠。具体而言，上级行政领导职能重心是负责维护指挥处置体系正常运转，全面负责现场处置工作的指挥调度、综合协调与督导管理。指挥部门主要负责现场处置;消防和交管部门负责抢险保通;卫生医疗部门负责救护保障;政工宣传部门负责危机沟通，信息发布。 　　5.处置措施。警务预案的处置措施或方案是整个预案的核心，决定整个指挥处置行动的成败。处置措施或方案应遵守快速反应、统一指挥、属地为主、条线结合与灵活机动的基本原则。处置措施应覆盖预防准备、预警响应、信息报告与发布、指挥控制、应急保障、善后处理等整个指挥处置过程，明确每个阶段的具体处置方案。预防准备措施侧重日常管理活动中的危险排查与识别，增强危险意识与安全教育等方面。预警响应措施主要包括信息监测与报告，预警预防行动，预警情报系统，预警级别及发布等具体方案。信息报告方案涉及对上级部门、对各平行业务部门以及对社会信息公开等方面的具体措施，要做到对上及时有报告、对内快速情报信息共享、对外新闻及时统一扎口发布。信息发布途径应多元化、立体化并及时滚动更新，坚持快报事实、慎报原因的发布原则，并充分利用新媒体资源的信息传播优势，以免发布不及时出现舆论危机。指挥控制环节重点要做好紧急疏散、先期处置、受害人安置、社会动员、统筹协调等具体方案。应急保障阶段需要明确装备保障、技术保障、通信保障、治安保障、增援保障、社会动员保障、医疗卫生保障等保障环节的具体方案。善后处置阶段方案侧重社会救助、心理恢复、保险理赔、责任追究、司法救济、事件调查报告和经验教训总结及改进意见等具体措施。应急处置方案制定可以借鉴已发生突发事(案)件的具体处置案例办法、国内外突发事(案)件指挥处置的一般行动方案以及其他类型预案中对处置措施的规定等方面，结合本辖区、本部门自身实际情况制定具体行动方案。 　　6.指挥处置能力评估。有效的警务预案是需要以一定的警务保障为支撑的，没有足够保障支撑的预案势必缺乏执行力。这就需要在预案编制之前对本区域、本部门已拥有的或可以调动的全部保障状况进行摸底和评估。应急保障是预防和处置突发事(案)件所需的全部要素，包括警力和装备两大方面，是构成实战指挥和处置能力的核心因素。指挥处置能力评估需要重点分析以下几方面：根据危险识别和评估所筛选出的主要危险类型，具体分析开展有效的应急管理需要哪些方面的资源?本辖区内目前拥有哪些保障可以利用和调动?这些保障的具体情况如何?与相邻单位互相支援的响应保障是否快速有效?处置警力主要由属地警力、上级部门增援的技术人员以及应急警力三大块构成。属地警力包括先期现场处置的辖区派出所和街面巡防力量;上级部门增援的技术人员主要包括社会治安维护和管理人员、刑事技术人员、网络侦查警力、交通警力、上级各部门的应急增援警力和备勤力量。对于应急力量这部分保障的评估需要考察应急响应时可以动员多少全职警力，甚至是其他社会部门援助力量，还要考虑可动用人员的培训演练水平等方面。装备保障的方面评估主要包括警方的现场处置武器、警械具、通讯设备、运输设备、医疗设备评估等。此外，有关部门及有关单位是否能够积极及时参与应急响应和处置，参与度如何，处置效能等均应是指挥与处置能力的评估范围。 　　7.预案编制。在完成确立预案编制小组、危险识别与评估、危险的分类分级、处置措施、组织机构及其职责以及指挥处置能力评估的主要工作后，便进入正式的预案编制环节。预案的生命力在于具体针对性和实际可操作性，能够让原则性的指导方案转换成可操作性和实战性的方案。因此，警务预案编制需要坚持四个指导原则，即简洁、实战、流程清晰、图表明确。“简洁”是强调预案文本内容需要注重文字的提炼、归纳和总结，减少警务预案中过多的处置程序文字性描述，改用程序流程图代替，突出针对性和操作性，让人一看就清楚如何做、怎么做、用什么做、谁组织负责;“实战”是要求将预案编制的重点放在明确各业务部门、警种职责和处置措施上，体现实战性，增加危险识别环节的分析描述，突出危险目标、危险因素和处置措施。尽可能将应急响应程序具体化和操作化，将各种指挥处置任务落实到具体对应的业务部门或责任主体;“流程清晰”是关注程序流程图的使用，将指挥处置过程中的各个处置环节合理有序地组合，明确响应准备、情报信息报送、现场处置、善后环节等各个阶段的响应流程和措施，**步做什么、如何做，第二步做什么、如何做等等，以流程的形式将事(案)件发生、分级等情况标示清楚;“图表明确”是要求将危险源分析、危险类型与级别、预警流程、重点工作部门与岗位警力、响应程序、现场处置措施、警务装备和保障清单、联络方式等内容以图表罗列、表格显示的形式反映出来，改变以纯文字叙述的表达方式，便于在紧急状态下的快速查阅使用，简洁明确。此外，针对目前预案体系同质化现象严重，各层级预案版本、内容大同小异的实际状况，预案的编制还需要坚持差异性和动态性原则。各级各部门应结合属地管辖和部门的主要危险类型和级别、发生的可能性和危害程度、警务保障状况，实现预案内容的差异化，符合区域和部门应急处置的实际需求。一般而言，省部级公安机关的预案侧重总体把握、明确一般流程和处置原则，体现法规性和常规指导性作用。基层实战部门预案则体现先期处置的特点，针对区域主要危险，明确先期指挥处置准备、应急响应、先期处置、情报信息报送、警务保障、善后处置等系列环节的责任主体、具体措施等细节内容，突出针对性和操作性。 　　8.评审和演练。一个完整的警务预案必须要经过测试才能发布，目前主要有评审和演练两种测试方法。评审由领导小组和有关业务部门专家组成警务预案评审小组对预案开展审核工作。评审周期分定期和不定期两种，不定期评审主要由培训和分析中发现的问题、重大突发事(案)件的指挥处置经验与教训、国家或地方有关应急法规发生变化、本地区(单位)或周边危险源及环境的变化等相关因素影响决定是否需要及时修订预案。警务预案评审采取形式评审和要素评审两种方法。形式评审主要用于警务预案备案时的评审，对预案的层次结构、内容格式、语言文字、附件项目以及编制程序等内容进行审查，重点审查预案的规范性和编制程序。要素评审用于生产经营单位组织的应急预案评审工作，具体包括危险识别与分析、组织机构及职责、情报信息报送与处置和应急响应程序与处置技术等关键要素。侧重从合法性、完整性、针对性、实用性、科学性、操作性和衔接性等方面对预案进行评审。预案评审采用符合、基本符合、不符合三种意见进行判定。对于基本符合和不符合的项目，应给出具体修改意见或建议。 　　预案演练是检验警务预案体系针对性、完备性和操作性的*好方式，不仅可以强化相关人员的危险意识，提高快速反应能力和实战水平，又能暴露出预案的不足。预案演练有桌面演练、功能演练和全面演练三种主要类型。 　　9.预案发布。在业已制定的一些上级公安部门和下级实战单位的警务预案中，有部分预案并未公布，被“束之高阁”——未被公开。在一定程度上，预案中的内容如确无保密必要，一些救援性的突发事(案)件的警务预案应该向社会大众公开，这样有利于社会公众配合公安机关的现场指挥处置。预案中部分内容确需保密，且其性质纯属内部工作规则，不产生外对效力，则无须公开。预案的受众范围，即与预案相关的所有人员，主要包括预案中规定的指挥员、预案中规定的突发事(案)件的所有应对者、预案制定者的上级部门、预案中针对的可能受到突发事(案)件影响的普通群众、预案中规划的应对突发事(案)件的增援力量等等。不涉密的情况下，警务预案的发布要通过电视、网络、新媒体等多元化方式，广泛宣传预案的基本内容和处置流程，增强公众的安全意识、社会责任意识和自救、互救能力。此外，也可以通过举办预案专题培训加强预案知识的解读。 　　……