包邮基本公共服务均等化的制度路径研究

　　《基本公共服务均等化的制度路径研究》：　　学界有观点认为：要将这一目标付诸实施，就要通过财政能力均等化来实现，所以，均等化的直接目标就是财政能力均等化。但由于均等的资源未必得到均等的结果，相同的能力未必带来相同的结果，而前者的实现较后者更容易，所以大部分国家选择均衡政府之间提供公共服务的财政能力，辅之以某些重要公共服务项目的结果均等。作为我国政府在一定历史时期的阶段性目标，“从效率和现实的角度考虑，将财政能力、支出成本与支出需求对比的地方政府的行政能力即公共服务水平作为衡量均等化的指标更为合理。”①　　《基本公共服务均等化的制度路径研究》则认为，以财政能力均等化来作为均等化的目标是不恰当的。均等化的目标只能是满足公民的基本生存和发展条件。理由有如下几方面：一是以财政能力均等化视为均等化的目标，则各级政府就某项特定的均等化项目统一拨款数量，这种整齐划一的拨款能否达到各地居民满足同样的需求呢？国家在义务教育财政支出之外，显然要对中西部贫困地区的居民额外支出一部分，用于解决贫困学生的书本费和杂费等；为了满足统一的生存需求，东北地区的冬季的暖气补贴显然与南方地区夏季的降温费不可整齐划一。二是许多贫困线以下的人群，通过普适性的基本公共服务，满足不了基本的生存和发展条件。只有在普适性公共服务的基础上再加上救助性措施，才能与别的人群达到同样的基本生存和发展条件，在这个过程中，各级财政对贫困地区和人口的财政支出显然不能只通过财政能力的均等化来解决。三是各地居民有共同的、同质的需求，但是这些需求的满足不能通过完全一样的硬件设施来解决。比如，同样是解决饮用水安全，对于水质好的地区，只要基本的像铺设管道等的费用；而在地方病多发的地区，为了满足居民饮用水安全的需要，就不仅要解决管道铺设等简单问题，还要帮助他们整治环境，改善水质污染等问题，像许多癌症村、地方病多发地区等都存在这一问题。四是各地方政府的财政状况不一样，如果通过财政能力均等化才能实现基本公共服务的均等化，政府会不会将上级政府转移支付来的资金用于缓解紧迫的债务压力或其他紧迫的需要呢？这么一来，就势必影响均等化目标的实现，或者挪走部分资金，当剩下的资金不足以解决基本公共服务项目、而上级催逼考核又紧时，就偷工减料，搞出一些假冒伪劣的“形象工程”，像保障房建设中曾经曝光过的许多豆腐渣工程一样。　　对这个问题，有学者早就有相关表述。王雍君（ 2006）将“财政均等化”定义为“能力均等”与“服务均等”两个方面。如果政府的收入完全用于满足居民需要的公共服务支出时，“财政均等化”与“公共服务均等化”可以被理解成同一个概念，财政均等化就是通过完善转移支付制度、促进地方政府财政能力的均等化，确保即便是经济贫困人口也能获得基本公共服务，从而实现公共服务均等化。以上研究就是在假定财政均等化与公共服务均等化是完全统一的前提下来研究公共服务均等化及其实现的途径。但是公共服务均等化以财力均等化为前提，公共服务均等化只是政府的众多目标中的一个，政府财力向公共服务的转化还要受政府效率水平高低的影响，所以财力均等化并一定意味着公共服务的均等化。财政能力均等化只能是公共服务均等化的一个必要条件，由财政能力均等化到公共服务均等化还必然要涉及“政府治理”问题。　　……