农村公共物品供给的评价分析:基于农户角度

第1章引言 11研究背景与研究意义 111研究背景 改革开放以来，农民工进城打工伴随着剧烈的人口流动，农村社会空心化日益严重；交通日益发达导致村庄社会边界的开放、村庄共同体解体撤乡并村运动的开展，新型城镇化和新农村建设形成了大量的社区化村庄和城镇化农村；随着市场经济的强力渗透，农村社会的人际关系变得越来越理性化、工具化、冷漠化；传统的伦理道德和地方规范瓦解，农民沦为“无公德的个人”。 社会关系的淡化导致农村集体行动能力的减弱，城乡二元结构固化导致城乡居民公共服务差距形成的矛盾日益凸显。这些矛盾和问题，仅仅依赖严重不足的农村社会内部资源和较弱的集体行动能力无法解决。农村市场经济发展水平不高、农村社会内部资源严重不足，为政府干预农村经济和社会发展提供了基本的理论依据与紧迫的政策需求，而地方政府干预农村经济的目的是弥补区域市场失灵，主要手段则是提供农村地方公共物品，特别是与生产性公共物品相关的供给。因此公共物品供给形式发生了显著变化，由原来村庄自主供给转换到政府主导供给为主。 2004—2014年，先后发布了11个以“三农”为主题的中央一号文件，堪称当时和以后一段时期内国家指导农村改革和农业发展的纲领性文件。2006年中央一号文件首次出现“农村公共物品”的提法。中央一号文件对农村公共物品供给的重视引起了基层政府乡村公共物品供给的热潮。近年来，我国农村公共物品和公共服务支出占公共财政支出的比例越来越高、规模越来越大、地方财政支出占国家财政支出的比重迅速增长，几乎涵盖了大部分生产性公共物品和民生性公共服务领域。2007年国家财政用于农业的支出达4 3183 亿元，占国家财政支出的87%。2012 年国家财政用于农业的支出达12 3876亿元，占国家财政支出的98%。5年中，国家财政用于农业的支出增长了287倍，其中，用于支持农业生产的财政支出增长266倍，粮食、农资、良种和农机具四项补贴的财政支出增长32倍，农村社会事业发展的财政支出增长了377倍。从我国农村公共物品和公共服务的现实情况看，包括农业生产领域的病虫害防治、土壤肥力保护、动物防疫与卫生监督、森林保护、水利灌溉系统、农产品质量安全监测系统、农业信息系统、农业科技基础研究及重大技术成果的中试和推广示范等的农村生产性公共物品，包括为保障粮食和大宗农产品供给安全的粮食、农资、良种、农机具四项生产辅助性公共服务，以及农村基层政府和村组织的行政服务、农村基础教育、新型农村合作医疗和农村医疗救助、农村公共卫生防疫、农村社会保障、农村科技文化、乡村道路和清洁饮水等基础设施、生态环境建设和保护、大江大河治理、农村抗灾救灾、农村扶贫开发等民生性公共物品和公共服务，绝大部分均由地方财政尤其是县乡财政提供（贾康，2007）。 当然中国农村社会复杂，公共物品供给模式多样，不同地区由于乡镇经济的差异、文化传统的不同、基层治理结构的多样、地方基层的创新等因素导致产生了很多种公共物品供给模式。不同时期我国农村公共物品政策变化如何？宏观层面我国政府的公共物品供给现状如何？不同种类的公共物品、不同阶层的农户对公共物品供给的评价如何？影响农户对农村公共物品供给评价的主要影响因素是什么？不同种类的公共物品对于农户的重要性如何？这些问题的研究对较全面地反映影响农户公共物品评价的各因素以及重视程度，对提高村庄治理效率和村民满意度提供政策依据，具有很强的理论与现实意义。这些都是我们需要继续研究和关注的主要问题，本项目将针对以上疑问展开研究，并提出政府未来需要对公共物品供给政策进行调控的建议。 112研究意义 （1）研究农户对公共物品供给评价和公共物品的重要性分析具有非常重要的现实与实践意义。 考察农户对不同种类的公共物品评价、不同阶层的农户对公共物品供给的评价，运用计量分析以其较全面反映影响公共物品供给评价的主要影响因素，对如何提高村庄公共物品供给效率和可持续性提供依据；同时研究农户对公共物品满意度、社会阶层分化对乡村治理满意度的影响程度，考察不同农户对不同种类的公共物品的重视程度，并提出增强农户对公共物品评价的政策建议。故本文研究具有很强的现实与实践意义。 （2）研究农村公共物品供给政策和模式分布具有非常重要的政策意义。 研究不同时期的公共物品供给政策对我国农村公共物品供给发挥的作用和效果，并对其进行评价；同时以案例的形式考察目前的主要公共物品供给模式的分布情况，对完善我国下一步的农村公共物品供给政策的选择具有政策意义。 12文献综述 本项目的研究主要集中在“公共物品的供给模式”和“农村公共物品供给效率研究”两个方面，具体如下所述。 121公共物品的供给模式研究 李燕凌（2014）分析了以乡镇政府为主的公共物品供给形式的现状，以改革开放以来中央发布的16个中央一号文件为主要政策研究对象，结合我国近30年来农村公共物品供给的实际效果，从县乡政府农村公共物品供给的理论与实践价值、政策演变过程、政策实施效果3个维度，对农村公共物品供给问题进行政策分析。研究发现，改革开放以来，县乡政府农村公共物品供给地位不断提高，公共财政覆盖农村的范围逐渐扩大，供给规模日益增长，对农业生产、农民生活和农村发展产生了显著效果。 农户民主参与公共物品供给逐渐被发展理论和一些NGO实践重视。“参与” 这一概念于20世纪50—60年代在西方国家发展援助的实践中逐渐发展起来，目前参与式发展理论已经成为社会学、人类学以及发展学方面的重要理论，成为发展政策制定的重要依据（李小云等，2005）。研究表明，参与式发展可以使农户更有机会表达自身的利益诉求，从而制定有针对性的政策安排；可以发挥穷人的创造力，实现政策创新；培养穷人的自身能力和独立性，从而有利于实现可持续的脱贫；是穷人主体性的要求（刘民权、俞建拖，2007）。参与式发展理念通过提高农户的自身能力和赋予农户权利来提高农户的福利，体现了森的发展理论（Sen，1999）。因此鼓励农民参与、将农民参与作为提供公共物品的重要方式、将其提升到乡村治理主体的地位具有重要意义。 李文钊和张黎黎（2008）以案例的形式介绍了农民自主参与建设和供给公共物品需要具备的条件，认为中国村民也拥有自治能力，通过深思熟虑和自由选择来解决自身所面临的公共物品供给问题。其对赶场坡村村组自治实践的分析，提出村民自治的核心和关键问题是村民能否通过自主治理来解决自身的公共物品供给和维护、社会规范的制定、以及社会冲突的解决和处理。赶场坡村组自治的实践，意味着中国村民可以在小范围内成功自发和自主治理解决其所面临的公共问题，其试验的示范意义甚至高于试验本身，它预示着只要具备一定的制度环境，农户可以自主供给公共物品。 贾康（2006）探讨了在中国实行PPP模式供给农村公共物品的可能性，他指出如果生产环节（含劳务的生产）允许民间企业介人，能得到降低成本提升综合效益的结果，则通过政府采购、合同承包和特许经营等形式把公共物品交由私人生产就是合理的，属于PPP模式。 李承礼（2006）根据对匈牙利乡村治理模式的解读指出公共物品供给可以由多种模式组成，包括以下几种模式，①地方政府直接提供。乡村公共物品的供给大部分由地方政府及其机构在市政预算的基础上完成。如公园维护、公墓维修和公共清洁等通常采用这种形式去提供。②地方政府间接提供。县发展委员会、民间协会、基金、教堂以及其他非营利组织的出现，为地方政府进行乡村公共物品的间接供给拓宽了渠道。这些非营利组织通过为乡村公共物品供给筹集资金和募集捐助为自己谋求社会地位和声誉，地方政府可借助这些非营利组织强大的号召力和组织力更好地提供公共物品服务，这是一个双赢决策。在这个运作机制中，地方政府为这些非营利组织提供必要的资金支持，而它们则为地方提供本应由地方政府提供的公共物品服务。目前使用这种形式进行公共物品供给的领域有污水处理和垃圾掩埋等。③签订契约提供。契约提供的形式是指，地方政府通过与政府机构以外的私人机构签订契约去提供公共物品服务。这种形式还普遍用于修筑地方道路、进行水供应、做污水处理、通电、通气、进行中央供热等涉及大的、区域性的地方公共物品的供给。④出让特许权提供。地方政府可通过出让特许权去提供乡村公共物品，这是地方政府使用自身财产及其所有权的一种很好的形式，但由于出让特许权容易使许多公共设施变成更大的从属于国家体制的地区性体系，因此这种做法仅在水供给、污水处理和地方广播中使用。⑤私有化提供。私人部门将部分公共物品提供的任务从公共部门中分流出来，部分地分担了公共部门提供公共物品的压力，同时也提高了供给的效率。私有化提供是从公共部门的职能循环中派生出来的公共物品提供方式，这种方式主要是使公共设施提供主体从公有公司转向私营公司，使更多的私人资本投入其中成为可能。随着私有化程度的不断提高，地方政府将从服务的直接提供者转变为服务的购买者和服务质量的监管者。 122农村公共物品供给效率研究 农村公共物品供给效率研究主要集中在两个方面：一是政府治理与公共物品供给效率关系；二是农村公共物品供给效果及其影响因素。具体如下。 （1）政府治理与公共物品供给效率关系。大部分研究公共物品供给与政府治理的文章认为只有公共物品供给效率提高，群众对政府的满意度提高，才能算是政府治理效率提高。 Tiebout( 1956)*先提出了“用脚投票”理论，其证明地方政府治理好坏很大程度上取决于公共物品提供效率，而居民可以“用脚投票”的方式来保证公共物品供给效率，因为如果不满意，居民会选择离开；“用脚投票”机制能够保证公共物品和居民偏好更好地匹配，同时分权下的地方竞争也激励地方提高公共物品供给效率。 傅勇等（2007）运用实证研究证实由于户籍制度的影响，居民无法完全采用“用脚投票”机制表达对地方政府治理的态度，同时经济增长、税收等硬性指标使得地方政府对非经济性的公共物品供给动力不足。傅勇（2010）另外研究了分权背景下的财政体制和政府治理对非经济性公共物品供给的影响。实证研究发现，财政分权显著且可观地降低了基础教育的质量，也减少了城市公用设施供给。此外，中央政府的向下转移支付促进了非经济性公共物品的供给，并且基础教育存在明显规模经济效应。 Bardhan（2002）认为，无论在人员素质、技术水平，还是管理能力，地方政府与中央政府治理能力上差距明显，而公共物品供给效率的差异是治理差距的一个重要体现。 政府治理效率的指标根据设定的不同一般为客观性指标和主观性指标，主观性指标一般用政府治理满意度或者政治信任评价指标。孟天广和杨明（2012）研究发现，公民对政府在经济增长、民生福利、纯公共物品领域治理绩效的积极评价都正相关于政治信任；纯公共物品提供的主观评价对政治治理信任的影响大于经济增长和民生福利。因此，尽管经济增长仍然是政治信任的重要来源，但民生福利和纯公共物品正赶上并超越经济增长，成为公民提供政治信任的新源泉。 以上研究表明，公共物品提供效率在公民中的重要性日益显著，而农村地区公共物品的提供效率和乡村治理满意度之间的关系研究较少。 （2）评价农村公共物品供给效果及其影响因素，可以从不同的角度和层面进行。已有研究大体从3个角度进行。 一是公共财政支出角度。公共支出是否合理，对于支出效果具有重要影响。从现实情况看，农村公共支出虽然日益增多，然而达到预期效果却始终很难（陈锡文，2005）。在研究方法上，李燕凌、李立清（2005）和李燕凌、曾福生（2006）运用“布朗杰克逊”公共支出扩展模型，基于农村公共支出影响因素和公共支出对私人消费影响视角，实证研究了中国东部、中部和西部地区农村公共支出效果。沈坤荣和张憬（2007）运用多变量回归和Grnager因果检验方法，实证研究了农村公共支出、农民收入增长及其城乡收入差距之间的关系。贾智莲和卢洪友（2010）基于*终有效产出角度，采用动态因子分析法和固定效应面板数据模型，综合评价2001—2006年中国省级地方政府的教育与民生类公共物品的有效供给水平。 二是政府角度。Antonio Aofnso和SoniaFernandes（2008）运用DEATobit二阶段法和半参数分析法，分析了葡萄牙5个地区公共物品供给效率。John Rawls（1999）从社会分配结果的视角衡量了公共物品供给效率。Jeunna Rongen（1995）利用实际调研数据，对挪威地方政府财政预算（主要是对6种地方性公共服务的财政支出）效率进行了研究。朱玉春等（2010）运用DEA方法实证研究了2005—2007年中国28个省份的农村公共服务效率，并对其综合技术效率、纯技术效率与规模效率及其变异系数进行了测算。有研究显示，我国地方公共物品供给效率地区差异显著，且呈现东高西低的态势（管新帅、王思文，2009）。在效率测度的基础上，有学者运用Tobit模型实证分析了政府财政支出效率的影响因素（陈诗一、张军，2008；李燕凌，2008；韩华为、苗艳青，2010）。Antonio Aofnso和Sonia Fernandes（2008）认为，部分社会经济变量、政府生产没有达到*优规模是造成公共物品供给效率低下的主要原因。有学者提出，遵循优势互补原则，使强制性供给的农村公共物品和已有公共物品共同作用，是提高农村公共物品供给效率的*有效途径，公共物品供给水平可通过改善组织管理和优化公共支出规模及结构来提高(王德祥，张权，2011)。 三是农户视角。许多学者对不同行业的顾客满意度进行了测度，如通过构建客户满意度的评价指标体系和客户满意度模型，对电子邮件服务顾客满意度进行了测量(Liu et al，2006)，客户满意度的40%是由客户对工作者的评价来决定(AnneMarie Baronet，1997)。运用偏*小二乘法和eCSI模型，对美国网上客户满意度做出了评价，并对其主要影响因素进行了分析，工资和自主性是影响工作满意度的*重要因素。李强等(2006)通过对道路、教育、灌溉设施、饮用水、诊所及生活垃圾处理6种公共服务项目农民满意度的调查发现，环境敏感地区与非环境敏感地区农民对公共服务满意度的评价具有较大的差异。农村公共物品供给农户满意度的影响主要来自农民受教育年限、医疗可及性、农民收入水平、农户有效灌溉面积率、农户距乡镇政府距离、农林技术站服务次数和被调查者年龄、村庄类型、基础设施的价格与供需缺口(李燕凌、曾福生，2008；樊丽明、骆永民，2009)，以及农田水利设施、饮水设施、公共物品供给农民参与情况、农民对村委会的评价、农民对政府的评价等(朱玉春、唐娟莉，2010)。一些学者主要运用CSIProbit回归模型、结构方程模型、因子分析法和二元离散选择模型、Logist模型对农村公共物品供给农户满意度以及需求意愿进行了评价(李燕凌、曾福生，2008；樊丽明、骆永民，2009；朱玉春、唐娟莉，2010；白南生等，2007)。此外，还有学者运用有序Logist模型、多元回归分析及路径分析等方法对农村灌溉设施、新型农村合作医疗、医疗服务满意度进行了定量研究(马林靖、张林秀，2008；樊丽明等，2009；田秀娟等，2010；王延中、江翠萍，2010；潘丹，2010)。 123研究评述 从文献回顾可知,在公共物品供给方式方面，我们的学者进行了大量关于农村公共物品供给的研究，但是大多数学者只研究单一的供给案例或者计量分析，没有在县域的范围内考察不同公共物品供给模式的主要分布情况，数据不够翔实准确，更没有根据不同模式进行比较分析。 目前,对农村公共支出效果的研究，更多强调的是政府公共支出的宏观效果，对农村公共物品供给农户满意度的研究较少，并进从微观的农户角度出发。一些学者通过计量分析考察了农户对农村公共物品供给效率的分析，但大多数是简单的Logist回归分析，没有对农户进行分类考察，只是通过个别省份的调查问卷分析，无论是调查问卷的数量，还是范围都较小；同时，不同类型的农户对不同类型的公共物品的供给评价也不尽相同，但是多数研究未能体现不同经济社会地位和不同地区的农户和对农村公共物品供给的满足程度，这些都是目前研究供给效率问题涉及较少的方面，本研究将主要解决以上问题并继续进行深入研究。 13相关概念界定 131公共物品的内涵 公共物品的论述起源很早，17世纪大卫·休漠已经提出了公共物品的雏形，休漠(Hume)认为通过集体行动来完成对每个人都有意义的事情，而这集体行动就是供给公共物品的重要方式之一，对每个人都有意义的事情就是公共物品的特点，表明休漠已经有了公共物品的概念，而没有用公共物品这个名称而已。亚当·斯密(Smith)的《国富论》一书中指出政府的职责之一是建设并维持某些公共事业及设施。而公共事业和设施就是公共物品之一，两位学者通过集体行动和政府的职责间接提出了公共物品概念。直到保罗萨缪尔森在1954年发表的《公共支出的纯理论》一文中提出了公共物品和私人物品的区别。他把物品分为“私人消费品”和“集体消费品”两大类，前者指“该物品的消费总量等于所有消费者的消费之和”，后者指“每个人对此类物品的消费不会减少任何其他消费者的消费”，即任何一个消费者所可能消费的数量都与该物品的消费总量相等。随后，在其著作《经济学》中给出了公共物品的经典定义，“公共物品无法排除他人参与共享”，“公共物品向一个人供给的成本和向所有人供给的成本是相通的”“公共物品是指那种不论个人是否愿意购买，都能使整个社会每一成员获益的物品”。萨缪尔森定义概括了公共物品的3个基本特征。①消费的非竞争性，②受益的非排他性，③效用的不可分割性。公共物品为整个社会成员提供，具有共同受益或者联合消费的特点，其效用为全体社会成员所共享，而不能将其分割为若干部分，分别归属于某些个人或集体享用，即各个主体的消费不可能明确划分界线。前两个基本特征作为公共物品*基本的特征沿用至今。 奥尔森在1965年出版的《集体行动的逻辑》一书中认为公共物品是：如果一个集团中的任何个人能够消费它，它就会被那一集团中的其他人消费，即使没有付出费用。这也隐含了非竞争性和非排他性。布坎南又对公共物品德尔分类进行了扩展，他从产品提供的方式角度将公共物品定义为“任何集团或社团为任何原因决定通过集体组织提供的产品或服务”，并将介于私人产品与公共物品之间的准公共物品界定为俱乐部产品，对于这种公共物品，可以通过会员制将非俱乐部成员排除在外，从而实现俱乐部产品的集体供给。一些学者从公共物品的供给地域划分提出了地方公共物品理论。阿特金森和斯蒂格利茨认为，现实的公共物品大多来自一个地区居民的共同需要，地方政府公共财政支出的对象，正是这些有共同需要的地方公共物品。奥斯特罗姆夫妇通过对“公共池塘资源”的开创性研究，认为任何消费性的物品其量和质几乎都不是完全可分的。消费的排他性和公共性只是程度上的差异，而不存在绝对的排他或者彻底的公用的东西。公共物品理论放松了非排他性和非竞争性的严格定义，并在此基础上定义了纯公共物品和非纯公共物品。 经过大量学者在公共物品分类上的贡献，有研究者根据竞争性和排他性的有无将物品分为4类（表1-1）。 表1-1物品的分类 排他性 有无 竞争性 有私人产品：食品公共资源：公共渔场、山林、公共池塘 无俱乐部产品：乡村图书馆纯公共物品：国防、环境保护 表1-1中可以看出，公共物品基本上可以分为三大类。**类是纯公共物品，即同时具有非竞争性和非排他性的产品，如国防、环境保护、基础科学研究等。第二类公共物品的特征是消费上具有非竞争性，但可以实现排他，如公共桥梁、公共游泳池以及公共图书馆等。有人将这类公共物品形象地称为俱乐部产品；第三类公共物品与俱乐部产品相反，即在消费上具有竞争性，但却无法有效地排他，如公海渔业资源、公共牧场等。有学者将这类物品称为共同资源。在现代公共物品理论研究中，研究者们通常将俱乐部产品和共同资源统称为准公共物品，即不同时具有非竞争性和非排他性。 132农村公共物品的含义、分类 （1）农村公共物品的含义。 国外并没有“农村公共物品”这一专用概念，因为国外的城乡公共物品供给差距较小，很多国家实现了城乡公共物品供给均等化，故较少将农村公共物品成为独立单独概念。我国学者从中国“三农”国情出发，对农村公共物品进行了大量理论研究与实践探索，至今未能形成统一的认识。 部分学者强调农村公共物品与城市公共物品的区别，从受益范围定义农村公共物品。叶兴庆(1997)、黄志冲(2000)等认为，农村公共物品与城市公共物品在地域上具有本质区别。农村公共物品是区别于城市公共物品而言的，农村公共物品是具有一定“典型特征”为了满足农村经济发展和农业生产以及农民生活消费共同所需的农村产品，是农村产品中具有公共物品属性的农村公共设施和公共服务的总称。吴敬学等(2006)提出农村公共物品是为农民生产、生活中集体参与分享的、具有外部性的设施或服务，如农村的交通、水利、电力、广播电视、医疗卫生、环境保护等由政府投资的产品。金峰峰(2005)认为，农村公共物品相对于城市公共物品而言，主要是用于满足农村公共需要的公共物品，它同样具有一般公共物品的特征，即具有非竞争性和非排他性特征，但同时农村公共物品是公共物品的一个组成部分，由于农村和农业的特殊性，除了具有一般公共物品的特征，农村公共物品还具有其他特殊性。 部分学者强调农村公共物品与农村公共服务的区别，从研究对象的物质形态定义农村公共物品。徐小青(2002)认为农村公共物品是物质形态的，农村公共服务是非物质形态的。农村公共物品是农村地区农业、农村或农民生产、生活共同所需的具有一定的非排他性和非竞争性的产品或服务。农村公共服务是农村地区为满足农业、农村发展或农民生产、生活共同所需而提供的具有一定的非排他性和非竞争性社会服务，是不具备物质形态，而是以信息、技术或劳务等服务形式表现出来的一种农村公共物品。