改革:如何推动中国经济腾飞/改革开放40年中国经济发展系列丛书

　　《改革：如何推动中国经济腾飞/改革开放40年：中国经济发展系列丛书》：　　（二）“财税承包制”改革取得了阶段性成效　　中国20世纪80年代的“分灶吃饭”和“财政大包干”做法虽有所不同，但本质上都是“财税承包制”。实行“分灶吃饭”和“财政大包干”体制原本是希望在确保中央预算收入稳定的前提下明确各级财政的权利和责任，发挥中央和地方的“两个积极性”。改革的确在短期内促使各级地方政府努力增产增收，产生了明显效果；但从中长期看，“财税承包制”却对资源配置和市场制度产生了持续的消极影响，由此引发了在20世纪90年代不得不推行的更大规模的“分税制”改革。　　首先，80年代“财税承包制”改革的内在重要缺陷是它造成各地区之间“苦乐不均”的状况。由于“财税承包制”中的分成率是影响地方积极性的关键因素，而这实际上是由中央和地方之间一对一的谈判和讨价还价形成的。相比于原本基数高、改革开放以来发展慢并有较大税收上交任务的老工业基地，“财税承包制”改革使一些原本经济发展水平较低、因被确定为试点单位而发展较快的地区从这种体制安排中得益相对较多，由此造成各地区税负不公平和激励扭曲。　　其次，“分灶吃饭”和“财政大包干”客观上导致了地方保护主义。由于“分灶吃饭”和“财政大包干”按照行政隶属关系把国营企业的利润和企业所得税规定为所属政府预算的固定收入，各级政府为增加本级收入，一方面千方百计地扩大基建规模，用投资兴办地方国有企业；另一方面又广泛采用地区封锁、税费歧视、变相补贴等办法保护“自己的”企业免受外来企业的竞争，使地方保护主义行为在全国蔓延。　　*后，“财税承包制”改革还导致财政纪律松弛和中央财政地位严重弱化。一方面，有的地方政府把一些本应由政府支出的项目如部分行政机关的开支和基础教育费用甩给有关单位，让他们通过“自筹”“创收”等方式解决，导致“预算外”收支规模不断扩大；此外，还有靠名目繁多的缴款乃至摊派来建立的“小金库”等，助长了“社会公益事业市场化”的不正常现象，诸如义务教育、公费医疗、公共服务变相乱收费等。另一方面，从1986年开始，中央财政收入占全国财政收入的比重持续下降；中央政府支出到90年代初期时有将近一半靠举债来维持，1992年中央财政的债务依存度达到47%。这种脆弱的财政状况极大地削弱了中央政府的宏观经济调控能力。　　五、金融体制改革推动恢复了金融的基本功能　　改革开放以来，中国经济社会各领域的变化使得银行在金融体系中的重要性不断提高，于是，恢复金融体系功能被提上日程，货币金融改革开始加快。货币金融体制改革主要有以下方面：　　建立健全金融组织体系。20世纪70年代末期，中国开始恢复农村信用社。1979年，国务院决定恢复中国农业银行作为主管农村金融业务的专业银行。中国银行从中国人民银行分离出来，成为独立的外汇专业银行。重新组建的中国人民建设银行成为办理固定资产投资贷款的专业银行。1980年，中国人民保险公司恢复了已中断20年的国内保险业务。1983年，国务院决定中国人民银行专门行使中央银行的职能，同时成立中国工商银行承担原来由人民银行办理的工商信贷和城市储蓄业务。1984年以后，地方银行、信托投资公司及租赁公司等非银行金融机构也开始建立。　　……