海关管理评论(第四辑)

　　《海关管理评论（第四辑）》：　　（一）**阶段：安全型发展（1978-1998年）　　这一时期，海关*重要的变革是确立了垂直统一管理体制和不断健全完善职能，为履行安全监管职能奠定了组织基础。　　1.海关垂直管理体制的确立　　海关的管理体制和组织机构是实现其职能的重要依托。改革开放前夕，中国海关实行地方党政和外贸部双重领导、以地方党政为主的管理体制，但这一体制导致“政出多门，对外不统一，多头指挥，影响海关监督管理职能的发挥”①等问题。党的十一届三中全会之后，国务院将全国海关建制收归中央统一管理，成立中华人民共和国海关总署。1987年《海关法》明确规定：“国务院设立海关总署，统一管理全国海关……各地海关依法行使职权，向海关总署负责”，以法律形式确立了海关的垂直统一管理体制，并一直沿用至今。　　海关内部划分为“海关总署一直属海关一隶属海关”三级机构。海关总署享有海关人事、财务、业务等方面的决策、指挥、监督权，直属海关负责运行管理、监控本关区范围内的各项海关事务，隶属海关负责执行和反馈总署各项制度。三级机构以等级为基础实行垂直线性管理系统，权力集中、统一，上级对下级拥有领导权，下级服从上级，对上级负责。　　这一体制的益处在于，首先能够保证中央对海关领域事务尤其是安全事务的纵向直接控制和政令畅通，促进国家进出境监督管理政策的统一实施。其次，直属海关可以对上层总体政策和制度地区化，以适应不同地方的差别化需求。三级管理模式的缺点是不同层级的执法较为分散；不利于层级之间的沟通；导致海关内部“政出多门”的问题，极大地影响了工作效率，同时也容易出现工作纰漏。　　为克服三级管理模式的弊端，海关对决策权的运行模式进行了调整。一方面，简权放权，精简海关内部的办事环节，例如，出入境检验检疫职能和队伍转隶海关后，邮件快件监管由原来的26个环节精简为10个。另一方面，实施扁平化和集约化管理，设立海关总署风险防控中心和税收征管中心，强化对安全风险的分析监控，相关工作指令经由两个中心直接下达到隶属海关，强化了总署对业务运行的直接指挥。　　2.海关职能不断健全完善　　党的十一届三中全会后，为适应对外交往迅猛发展的新形势对海关工作提出的新要求、新挑战，海关的职能不断健全完善。1979年8月，国务院批准海关自1980年1月1日起恢复海关征税。1980年2月，海关管理事权收归中央统一管理，由海关总署统一领导全国海关机构，重新确立了海关监管、征税、查私、统计四项职能，在经济建设和改革开放取得初步成就后，国家集中力量开展法制建设，为经济发展提供有力保障，1987年制定的《海关法》明确规定海关是国家的进出关境监督管理机关，承担监管、征税、查私、统计、其他海关业务等职责。1988年，为落实沿海地区经济发展战略，适应外贸体制改革的新形势，海关增加了加工贸易监管职能和国际海关合作职能。1995年，根据国务院领导加强海关审价工作、强化海关税收管理的要求，海关增加了审价职能，设立了专门的审价机构。同年为实施《知识产权海关保护条例>，海关增加了知识产权保护职能，1997年设立了专门的备案保护制度和机构。这些职能的完善，为海关履行安全监管职能提供了法律保障和执法手段。　　海关在进出境安全监管中的主导地位初步确立。随着改革开放步伐的加快，受外贸大幅增长、口岸无序扩张、法人走私猖獗、海关监管能力有限以及打私体制局限性等诸多因素的影响，进出境监管秩序一度失控，严重损害了国家的经济安全和政治安全，朱镕基总理指出：“走私……这不是搞垮经济问题，是搞垮一个党、一个政府、一个国家。”因此，口岸开放格局亟须合理规划，贸易秩序亟须强有力的规范，口岸安全监管的主导部门亟待确立。1998年，国务院将海关总署升格为直属正部级机构，扩充了海关安全监督管理职能：一是撤销国家口岸办公室，由海关总署负责承担各类对外开放口岸的规划和口岸开放审理职责，协调口岸通关工作；二是撤销全国打击走私领导小组，工作改由海关总署承担，统一负责打击走私工作；三是为遏制国内集团化、规模化走私特别是企业法人走私突出的势头，组建海关缉私警察队伍；四是新增了出口商品原产地规则的协调管理、关税立法调研、税法起草和执行过程中的一般性解释等职能；五是为推动口岸“大通关”建设，*大限度地避免政府职能交叉、多头管理，国务院将对外贸易经济合作部的国家进出口商品检验局、原农业部进出口动植物检疫局、原卫生部进出境卫生检疫局合并，成立中国国家出入境检验检疫局，划归海关总署管理。　　……