土地管理学(第2版)/朱道林

　　《土地管理学（第2版）》：　　二、公共管理理论　　公共管理是以政府为核心的公共部门运用管理学、政治学、经济学、法学、社会学、系统科学等多学科理论与方法对国家和公共组织进行有效治理的管理活动。因此，普遍认为，公共管理是以政府为核心的公共治理活动，其过程需要广泛各种方法提升政府治理能力，提升政府绩效和公共服务产出与品质，目标是实现公共福祉和公共利益*大化。　　在管理学中，公共管理与私部门管理有明显区别的，公共管理强调政治权威、多元制衡、法律支配、多元理性，强调政府手段，追求公共利益；而私部门管理强调经济权威、自主性、意思自治、经济理性，强调市场机制，追求私人利益。　　1.市场失灵与政府干预　　在现实经济运行中，一般认为价格的决定在多数情况下并不是人为的操纵，而是由“看不见的手”发挥作用，并称之为“市场机制”（market mechanism），认为市场机制是通过市场供需均衡，使资源配置达到*有效益的方法。　　然而，经济学研究发现，完全竞争市场需要依据6项假设而成立：　　（1）市场中买卖人数很多，且无人可以影响价格，所以每个人都是价格的接受者（price taker）。　　（2）市场出售的产品，其品质都是一样的，具有同质性。　　（3）市场买卖双方，对于市场的相关信息都能充分掌握。　　（4）产品的成本与效益都反映在供给与需求线上。　　（5）没有任何人为限制，每个人均是追求自利，所以不会有价格协定或勾结情形。　　（6）厂商可以自由进出产业。　　显然，经济实践不可能完全符合市场竞争的假设，这就有了市场失灵（marketfailure）。市场失灵，就是因市场缺陷而引起的资源配置的无效率。市场失灵包括两种情况：一是市场机制无法将社会资源予以有效配置；二是市场经济无法解决效率以外的非经济目标，如公共产品的提供、市场中的垄断、外部性等。　　市场失灵为政府干预提供了理由和要求。而政府干预就需要公共治理规则。　　2.政府治理工具　　政府职能定位，包括两个独立的问题：一是政府应该干什么；二是政府如何去做。前者涉及政府职能定位，后者涉及政府治理工具（instruments of government）选择。从某种意义上讲，政策选择用何种方式达到政府的治理目标，则显得更为重要。　　治理工具，也称之为政策工具（policy instrument）或政府工具（tools of government），它是指政府将其实质目标转化为具体行动的路途（theways）和机制（the mechanism），政策工具乃是政府治理的核心，没有政策工具，便无法实现政府的目标。　　政策工具主要包括：权威（authority）、诱因（incentives）、能力建立（capacities building）、象征劝勉（symbolic and hortatory）以及学习（learning）等。　　对于公共物品和服务的提供，不论是由公共部门还是私部门，其方式有：①政府部门直接提供；②委托政府其他部门；③契约外包括；④经营特许权；⑤补助；⑥抵用券；⑦市场供给；⑧志愿服务；⑨自我协助；⑩政府贩售特定服务。　　政府可运用多元政策工具以实现自己的治理目标。运用何种治理工具，政府干预市场到何种程度，完全视问题情势、政府主观偏好、资源拥有程度、目标的正确性与选择性、对市场依赖程度、相对成本等综合因素而定。　　3.政府失灵　　不完全市场和不充分信息问题无论是在公共部门，还是在私人部门都是相同的，也是相当普遍的，加之其他方面的原因，“政府失灵”也是普遍存在的。　　所谓“政府失灵”（governmentfailure），是指由于政府机制存在的本质上的缺失，而无法使资源配置效率达到*佳的情形。典型的政府失灵的类型及其原因有以下几个方面。　　（1）成本和收益的分离：过剩和成本提高。无论市场怎样不完善，它都是与生产成本的活动相联系，这种联系是由价格决定的。政府活动因为缺乏任何价格的指引，便割裂了这种联系，因为维持政府活动的收入具有非价格来源，即来源政府的税收等。由于缺乏这种联系，使得政府产生的价值同生产它的成本割裂。这种割裂意味着资源错误配置的程度增加，因此，无论公共政策采取何种方式（管制、直接提供），政府活动的一个趋势是明显多余的成本，从而导致社会资源的浪费。另外，政府预算也会因利益集团的游说造成生产过剩和重复投资的问题，　　（2）政策制定的复杂性和低质的政策。公共政策的制定是一个复杂的政治过程，由于理性选民的无知（rational voter ignorance），以及政府集团对公共政策的影响、等级制和官僚制本身的障碍、政治家的偏好因素，以及政府部门的本位主义和机关利益等各种因素的综合存在，使得政府的公共政策并不能反映公共的利益，也不符合有效率的资源配置。　　（3）内部性问题。公共组织为了进行其内部的管理，需要发展它们的标准或规则，这些标准或规则即内部性（internalities），即用来评估机构的运行和机关人员的行为。这些标准很接近“私人”的组织目标，因为在机构内的动力是由个人或集体的行为产生，而不是机构为公共的目的和责任产生的。政府组织内部性是规范组织运作的重要因素。正如外部性因素对市场经济的影响一样，内部性也同样影响着政府。外部性意味着社会成本和利润没有包含在私人决策的考虑之中，而内部性则意味着“私人”的或组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算。市场失灵的核心是外部性，而政府失灵的核心是内部性。　　……