我国资源富集区-矿业权重置的风险传导与规制优化

　　《我国资源富集区矿业权重置的风险传导与规制优化》：　　矿业权重叠，是一种发生在资源富集地区，矿业权出现平面交叉或上下投影重叠的现象，其本质是矿业权产权出现了边界模糊不清、产权难以分割的状态。矿业权重叠的形成既有制度方面的原因，也有矿脉自身方面的原因。一方面，由于我国实行自然资源国家所有制，但国家是抽象的、不清晰的，为了切实行使自然资源国家所有权，国家必须将所有权委托给中央政府，由中央政府代表国家进行管理。由于中央政府不可能直接管理所有类别的自然资源，只能将这一所有权继续委托给中央政府各部门、地方政府以及各类资源型企业，由他们代为管理，并形成了矿业权分级分类的管理机制。为进一步明晰各自的管理权限，中央政府对矿产资源实行按矿床规模和矿藏战略价值来划分管理部门的办法，其中大型以上的矿床、石油、天然气等具有战略价值的矿藏，由自然资源部及相关部门来管理，其他的矿床则由省级国土资源部门来管理。由于各级委托人和代理人拥有不同的目标函数和效用偏好，他们在履行矿业权分级分类管理时容易衍生出“道德风险”和“逆向选择”问题，并可能引发矿业权重叠问题。如，在煤与煤层气伴生存在的矿区，由于煤与煤层气的管辖权归属于不同主体，政府对煤炭矿业权的出让实行市场化的招拍挂方式，政府可直接从市场化操作中获得财政性收入；而开发煤层气则需要政府实行一定的财政补贴，这就导致一些地方热衷于煤炭矿业权的赋权，弱化对煤层气问题的管理，尤其是当煤与煤层气矿权重叠时，资源浪费、违法采矿等行为一定程度上会受到地方政府的保护。另一方面，由于矿体自然延伸或矿藏相互伴生存在，管理上很难清晰有效地对不同矿种的矿业权范围进行划分。但是，依据我国《矿产资源法实施细则》第2条第2款规定“矿产资源的矿种和分类按《矿产资源分类细目》进行划分”。这样，尽管相互伴生存在的矿藏在资源分类上属于不同种类资源，但依据按“矿种排他”的原则，不同种类资源的矿业权应相互独立设置，如此一来，兼顾了“矿种排他”，却失去了“范围排他”，进而引发矿业权重叠问题。　　风险，通俗地说，是指在一定情况下某项行为或决策引发损失或失败的可能性。对于资源利用而言，资源开发利用过程可能受到一些静态因素或动态因素的影响而使资源利用效率和效益的损失或失败，进而表现出生产安全风险、效率风险、环境风险，以及市场风险等。严格地说，资源利用风险是对资源集约、节约、高效利用而言，发生了不利于目标实现的可能性。例如，对于矿业权重叠来说，风险在于矿业权重叠所引致的不完全竞争、恶性竞争、生产要素配置扭曲以及地下矿藏分布性状的改变等，而使资源利用安全和生产效率、社会效益达不到预期目标。对于相邻矿业权人来说，风险可能增加了地下矿藏开采的生产成本、降低了边际收益，以及增加了安全作业和高效开采的难度。对于矿产资源所有者来说，风险是矿业权重叠区的地下矿藏可能无法被充分有效地开采出来，致使部分矿产资源被丢弃在地下造成矿产资源的浪费。对于矿区环境而言，风险可能在于矿业权重叠区不同矿业权人针对重叠区域矿藏的耗竭性开采，突破了资源环境的承载能力，而引起环境的退化。对于矿产品市场来说，风险又可能在于矿业权人对短期利润的追逐而引致的矿产品市场价格扭曲，并*终引致生产者剩余或者消费者剩余的损失。从风险的性质来看，资源利用风险具有客观性、不确定性、不利性以及相对性等特征①。资源利用风险的客观性是指资源利用风险的存在是不以人的意志为转移的，不管风险主体是否意识到风险的存在，它都存在，并在一定条件下转变为现实的损失。资源利用风险的不确定性是指资源利用风险发生的程度有多大、风险何时发生，以及风险如何演化，都是不肯定的。风险的不利性，则是指风险发生的各种表现形式，都会带来某种形式上的损失，如经济损失、安全损失、环境损失或福利损失等。资源利用风险的相对性，则是指对于不同生产力条件、不同区域以及不同风险主体而言，风险所产生的影响是不同的，随着资源利用技术的进步以及风险承受能力的提升，风险大小也是相对变化的。　　……