论中央与地方环境立法事项分配

　　《论中央与地方环境立法事项分配》：　　本章将对开篇**章提出的我国环境立法质量问题作出回应，探讨在中国的背景下如何进行中央与地方环境立法事项分配。虽然在客观上，我国中央与地方环境立法事项分配尚未形成，但这并不代表我国不具备实现分配的可行性。本章将从历史渊源和*新的立法、政策进展的角度，对我国中央与地方环境立法事项分配的可行性基础进行分析。修改后的《立法法》第72条，以及党的十八大以来中央和国务院关于中央与地方事权划分的政策指导，都反映出在中央与地方关系处理上逐渐具体化的事项分配思路，而现有立法体制下地方在立法实践中积累的立法权力与立法能力，特别是《立法法》修改后设区的市在环境保护领域表现出来的立法积极性，都为中央与地方环境立法事项分配的明确化进行了良好的铺垫。　　在对分配的可行性进行论证的基础上，本章试图提出一个关于中央与地方环境立法事项分配的框架，即尝试去明确各个立法层级／立法主体对特定的环境立法事项的掌控，其中包括特定立法层级／立法主体专属的环境立法事项、不同主体在共享环境立法事项上的倾向性、冲突协调，以及立法合作。在这个框架下，按照第三章的考察得出的经验，立法事项在地方与地方间的上下级和平行分配，以及以跨地方行政区域的环境立法事项为代表的特殊的立法事项的分配，这些都是环境立法的重点和特殊问题。中央与地方环境立法事项的分配框架若得以逐渐形成，应如何从法治的角度获得保障，也是本章探讨的问题。　　**节我国央地环境立法事项分配的可行性分析　　我国是世界上为数不多的就立法专门制定法律的国家之一。2000年通过的《立法法》在立法问题上一直发挥着“小宪法”的功能，对指导各个立法主体的立法活动发挥了重要作用。然而，即便有“《宪法》+《立法法》”的模式，由于中央与地方立法关系的非法治化特征，加之立法事项自身的难以穷尽和动态性，立法事项在中央与地方的分配在实践中存在很大的不确定。而对于环境立法这个新兴的、后进的立法领域来说，这种不确定尤其明显。　　有学者认为，在现代中国政治中，非正式维度总是起着非常重要的作用，正式宪法体系从来不是真实立法权力的首要决定因素，因此关注焦点应从作为法律规范概念的“立法权”转向作为实证政治范畴的“立法权力”。《宪法》《立法法》等形式法律规范只是影响立法权力的因素之一，决定立法权力真实格局的其他诸多因素应被纳入分析框架。①立法权力的配置格局及其运行方式并不完全遵循正式的法律规范，而中央与地方关系的不确定性则加深了问题的复杂程度。中央与地方立法权力配置的不确定、不清晰、不透明，使得立法权力在各个立法主体间处于一种事实上的流转和位移状态，突出表现在立法事项的边界模糊、有意回避或无意遗漏、不必要重复等。因此，不同立法主体在立法事项上拥有作出选择的可能性，进而也创造了立法事项在中央与地方之间的分配空间。　　环境保护议题在中央与地方立法权力配置和运行中更有特殊意味。历史经验显示，在我国，改革和创新行动往往从地方开始，通过“地方试点”的形式，将经验和教训反馈给顶层设计者，从而将政策和制度由地方上升到国家层面。这种被学者称为“行为联邦制”（defactofederal-ism）②的独特政策和制度形成方式在环境保护领域可谓发挥得淋漓尽致。从20世纪80年代末在18个城市进行的排污许可证制度试点，到20世纪90年代开始的排污权交易试点，再到2012年国家发改委确定在北京、天津、上海、重庆、湖北、广东和深圳市开展碳排放交易试点和在其他省市开展的低碳试点示范。伴随着各类地方试点实践的，还有一系列在试点事项上“先行一步”的各级地方立法。　　……