地方立法协作研究

　　第四节当前我国地方立法协作实践的特点分析及启示　　一、当前我国地方立法协作实践的特点分析　　（一）仅少数区域和城市进行了探索尝试　　从前文考察来看，目前我国地方立法协作在东北三省、京津冀等区域和省市业已展开，并取得了一些具体成果。在省级人大地方立法协作层面，同处于东北地区的吉林省、辽宁省和黑龙江省三省通过签订《东北三省立法协作框架协议》确立了立法协作制度；京津冀立法协作在中央整体规划和相关各方的携手推动下，业已初见成效；长三角地区各省级人大正在强力推进地方立法协作，各项工作正在紧锣密鼓开展。在地市级人大地方立法协作层面，恩施土家族苗族自治州和湘西土家族苗族自治州为治理和保护酉水河，业已同步规划、出台了相关地方立法，取得了较好的法律效果和社会效果。综上可见，目前我国部分区域的省、市（州）已对立法协作进行了有益的探索和尝试，但毋庸讳言，从全国范围来看，地方立法协作在实践中仍然属于“新鲜事物”，目前仅限于少数区域和省市。　　（二）立法协作的内容较广，涉及多个维度　　立法协作的维度宽窄是反映立法协作质效的重要指标，从东北三省、京津冀等区域的立法协作实证考察来看，目前内容较为丰富，维度较广。例如，东北三省的地方立法协作就涉及了城乡建设发展、社会治理等多个维度；京津冀三省市经过多轮磋商，在《关于加强京津冀人大协同立法的若干意见》《京津冀人大立法项目协同办法》等文件中，正式明确将三地立法协作锁定为“围绕有序疏解北京非首都功能这一核心，在交通一体化、生态环保、产业升级转移等重点领域，选择关联度高的重要立法项目进行协同”；长三角三省一市在2018年6月召开的“进一步完善长三角地区立法工作协同座谈会”上明确提出，要“围绕长三角地区高质量发展一体化目标，立法协同的重点领域主要为发展规划、生态环境、市场秩序、产业发展、公共服务等五个方面”b。综上可知，就目前相关区域立法协作的实践来看，协作的内容较为丰富、维度较广，但均有明确的指向和归宿，即围绕本区域发展所共同面临的核心问题展开。　　（三）因事因地“制宜”，形成了二元模式　　目前，《宪法》,《立法法》等宪法相关法，全国人大及其常委会出台的立法解释、立法政策均未明确跨区域的地方立法主体联合出台地方性法律文件的内容、程序和方式，因此在目前地方立法协作实践中，均是各区域、各省市之间自主摸索。通过考察分析，目前我国地方立法协作主要采取以下两种模式。一是以东北三省、京津冀等区域为代表的立法协作模式，该模式的路径为：区域内各主体首先确立经济社会协作整体发展大框架→各主体发出立法协作意向→开会讨论协商立法协作制度设计相关问题→签订立法协作框架协议→开展立法协作。该立法协作模式一般以地域为纽带，以长期的经济社会发展合作为基础，用全方位的宏观合作带动立法协作。二是以恩施土家族苗族自治州和湘西土家族苗族自治州共同制定出台酉水河保护条例为代表的立法协作模式，该模式的路径为：存在某一个或某几个各享有地方立法权的主体需要共同携手应对的棘手问题→各主体之间均有意向，开展协商讨论，形成共识→同步规划、同步起草、同步出台，开展立法协作。该立法协作模式各方虽缺乏全方位的经济社会发展合作基础和需要，但由于客观存在的相关问题困难需要各方携手应对，因而*终采取以协作立法的方式开展合作。该立法协作模式不以签订正式的协议为前提。　　二、我国地方立法协作实践的启示　　通过前文对我国地方立法协作典型案例的基本情况和特点分析可知，东北三省、京津冀以及恩施土家族苗族自治州与湘西土家族苗族自治州两地区开展的地方立法协作，作为我国目前三个已有标志性成果的地方立法协作案例，具有极强的示范意义，在实践层面为其他区域和省市开展地方立法协作展示了“可能”，提供了宝贵的经验。追本溯源是研究工作的重要目的，对于上述三个案例之所以能够顺利开展地方立法协作，并结出了“协作之果”——各参与成员出台（修订）了相互衔接、配合的地方立法——的原因，我们必须探究。　　本书认为，虽然原因有很多，如上述案例中的地方立法机关都有“敢为天下先”的精神，均有通过立法协作解决社会发展和治理中共同难题的意愿等，但*根本的原因在于：三个取得地方立法协作成果的区域，具有地理地域、历史传统、经济文化等方面的高度关联这一共性。吉林省、辽宁省和黑龙江省这三个省的具有极强的历史渊源，自明代起，上述地区就有“关东”之称，清代始有“东三省”之称。上述三省的人员交往频繁、经济文化关联密切、思维理念高度契合，为三省开展地方立法协作夯实了基础。被称为“首都经济圈”的京津冀城市群，从历史上来看，具有较为深入的经济文化交流交往历史，在地理区划上“你中有我，我中有你”，特别是党中央、国务院明确将京津冀一体化发展作为一项重大的国家战略来实施推动后，京津冀在公共服务一体化、民航交通一体化、生活服务一体化等方面进行了较为深入的合作，这为三地进一步开展地方立法协作筑牢了根基。恩施土家族苗族自治州和湘西土家族苗族自治州在地理位置上相邻，在人口构成上均以土家族、苗族等少数民族为主，人文相关、地域接壤，经济社会发展关联度较高，为开展地方立法协作提供了良好平台。　　通过分析不难看出，对于未来拟开展地方立法协作的省市而言，应尽可能选择与其地理地域、历史传统、经济文化等方面具有高契合度和关联性的地区，这是保障地方立法协作成功的很关键的一点。　　……