公司治理视角下的党组织与中国特色国有企业监督体制机制研究

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**章
从国营到国有：中国国有企业治理机制探索与党组织角色转换 1
一、中国国有企业治理机制的探索 1
（一）从国营单位到建立现代企业制度 2
（二）国有企业党组织角色转换：从行政型治理的领导机关到经济型治理的政治保障者 3
二、国有企业加强党的领导和完善公司治理尚需有机统一 5
（一）法人治理结构本身运行不到位，建立现代企业制度尚任重道远 6
（二）党组织内嵌于公司治理结构实践中尚需解决若干重要问题 8
三、国有企业监督工作亟须形成监督合力 11
四、研究思路与总体框架 12
（一）对公司治理中的“党组织”范围的聚焦 13
（二）回顾国有企业领导体制、监督体制等建立现代企业制度的历程 13
（三）从公司治理理论及发达国家经验看党组织内嵌于公司治理结构的法理 15
（四）在法规制度上选择加强党的领导与公司治理相统一、健全国有企业监督体制机制的具体形式 18
五、研究过程简述 19 第二章
我国国有企业领导体制和监督体制机制的历史变迁及新时代要求 22
一、我国国有企业公司治理结构与党的领导关系的历史变迁 22
（一）我国国有企业领导体制经历从“一长制”到完善公司法人治理结构等若干阶段 22
（二）我国国有企业公司治理结构与党的领导关系相结合的现状 24
（三）国有企业加强党的领导存在的问题 25
（四）新时期中央对国有企业坚持党的领导的要求 29
二、中国国有企业监督体制机制演变历程及现状 31
（一）中国国有企业改革历程及监督模式演变 31
（二）中国国有企业监督体制机制及其政策法规体系演变 34
（三）当前国有企业监督体制机制概况 39
（四）中国国有企业监督体制机制实践探索案例 45 第三章
关于国有企业监督若干基本概念研究 49
一、监督的概念、属性及分类辨析 49
（一）对“监督”概念的辨析 49
（二）对监督属性的辨析 50
（三）对监督类别的辨析 50
二、按监督内容分类的若干概念 51
（一）财务监督 51
（二）企业国有资产监督 51
（三）领导人员廉洁从业监督 52
（四）领导干部经济责任审计监督 53
（五）政治监督 53
三、按企业外部监督主体分类的若干概念 54
（一）国家权力机关监督 54
（二）政府和政府审计机关的专门监督 54
（三）出资人监督 54
（四）党内监督、纪检监察 55
（五）国家监察委员会监督 55
（六）社会监督 56
四、按企业内部监督主体分类的若干概念 56
（一）公司股东会监督 56
（二）公司董事会监督 56
（三）公司监事会监督 57
（四）企业纪检监察监督 57
（五）企业职代会监督 57
五、有关国有企业监督方式的若干概念 57
（一）巡视监督 57
（二）审计监督 58
（三）专项监督 58
六、“国有企业监督”概念 58
七、“国有企业监督体制”与“国有企业监督机制”概念 59
（一）“体制”与“监督体制” 59
（二）“机制”与“监督机制” 59
（三）“国有企业监督体制”的概念 59
（四）“国有企业监督机制”的概念 59 第四章
从《企业法》到《公司法》，公司治理理论及中国企业制度的选择 61
一、国有企业公司治理和监督的相关理论简述 61
（一）委托代理理论 61
（二）内部控制理论 63
（三）分权制衡理论 64
（四）利益相关者共同治理理论 65
（五）国家治理理论 66
（六）制度成本理论 67
二、英美法系与大陆法系的治理模式 68
（一）英美法系模式 68
（二）大陆法系模式 69
（三）东亚混合模式 70
三、中国《公司法》选择了“三会一层”分权制衡模式 70 第五章
发达国家国有企业监督的体制机制 72
一、发达国家国有企业监督体制构成及其监管职责 72
（一）德国对国有企业的监督体制 72
（二）法国对国有企业的监督体制 74
（三）美国对国有企业的监督体制 76
（四）瑞典等北欧国家的议会监察专员制度 78
（五）新加坡通过信息披露机制搭私人股东社会监督“便车” 79
二、发达国家国有企业内部监督体制机制 80
（一）德国国有企业内部监督机制 80
（二）美国国有企业内部监督机制 81
（三）日本对国有企业的内部监督机制 83
三、主要发达国家国有企业监督体制机制小结 83
（一）议会（国会）、政府财政部门或持股部门、国家审计部门、社会系统构成了监督主体 83
（二）注重监督机关的独立性 87
（三）利益相关者逐渐享有股东出资者相关的监督权 87 第六章
党组织融入法人治理结构若干问题讨论 89
一、党组织是否参与具体业务的商业价值判断 90
（一）从“领导本单位工作”到“政治核心作用”再到“领导作用” 90
（二）*新党章已明确“国有企业党委（党组）发挥领导作用” 93
二、如何明确党组织在公司治理中的权责和运作方式？是整体作为一个治理主体，还是党组织成员分散融入现有“三会一层” 94
（一）党组织在决策、执行、监督各环节的权责和参与方式不明确 94
（二）在“三会一层”外再增加一个党委会（党组）治理主体的利弊分析 97
（三）将党组织整体融入现存公司机关中“集中参与”方式的利弊分析 98
（四）将党组织分别融入现存公司机关中“集中参与”方式的利弊分析 99
（五）党委（党组）党员以个人身份分散融入现有治理主体的利弊分析 99
（六）已明确“党组织研究讨论是董事会、经理层决策重大问题的前置程序” 100
三、如何看待重复决策现象 101四、微调或大修《公司法》，还是单独制定特殊法人法 102
（一）没必要为此修订《公司法》 103
（二）微调《公司法》，在“国有独资公司”章节里补充 103
（三）修改《公司法》，设计弹性条款 104
（四）大修《公司法》：强化&弱化 104
（五）为国有企业单独制定“特殊企业法” 105
五、关于防止通过党委会绕过公司治理规则：关联关系回避、集体负责制 107
（一）“集体负责制”与“董事个人承担法律责任” 107
（二）关联关系回避制度 108 第七章
对国有企业监督若干问题的研究讨论109
一、对国有企业监督内容和目标体系的研究 109
（一）在监督内容上，以人员、财务、资产、经营活动及政治监督为主 109
（二）对国有企业监督目标的研究 113
二、对企业国有资产出资人机构与监管职责的研究 116
（一）对出资人概念的研究 116
（二）对出资人监督管理职责的研究 119
（三）国资委“特设机构”定位的困境及其过渡性 122
三、对国有企业内部监督机制（公司治理、内部控制、合规管理、风险管理）的研究 124
（一）国有企业内部监督机制现状分析 124
（二）对国有企业外部董事、独立董事有效性的研究 126
（三）对企业内部控制规范建设的探索和实践 129
（四）对中央企业全面风险管理的探索和实践 130
（五）对中央企业合规管理的探索和实践 132
四、对国有企业监督手段和方式的研究：信息披露制度 133
（一）我国国有企业内部控制及内控信息披露政策发展 133
（二）对我国上市公司信息披露现状及效果的研究 135
（三）关于监事会、外部董事、独立董事监督对信息披露的影响的研究 140
（四）关于信息披露内容清单 142
五、对国有企业监督手段和方式的研究 143
（一）国家审计监督 143
（二）党内巡视监督 143 第八章
政策建议146
一、坚定国有企业加强党建的制度自信，基于委托代理理论实现政府公共管理职能与国家所有权职能的分开，基于利益相关者共同治理理论做好国际化沟通 146
（一）明确国有企业利益相关者共同治理的法理问题，不仅是国有企业对外开放和国际经贸谈判的需要，也是对内统一思想的需要 146
（二）多个治理理论可以划分为“股东利益至上”和“利益相关者共同治理”两种路线 148
（三）基于委托代理理论实现政府公共管理职能与国家所有权职能的分开，基于利益相关者共同治理理论做好国际化沟通 150
二、通过两个“一以贯之”，实现国有企业党的建设和现代企业制度互相促进落实 150
（一）通过完善党委（党组）在“三重一大”事项上的决策规则，促使出资人和政府股东完善公司法人治理的权责到位 150
（二）多种途径明确党组织在公司治理结构中的法定地位 151
（三）鼓励多种形式将党组织内嵌于公司治理主体 152
（四）完善出资人党组织和企业党组织的授权和监督机制 153
（五）推进企业党组织机构和人员岗位的专业化有机融合 153
（六）处理好几个具体运作规则的衔接 154
三、以监督目标的体系化促进各监督主体协同监督 154
（一）监督目标上未成体系是造成多头监督和重复监督的重要原因 154
（二）明确监督目标体系有助于各方面监督力量的合理分工与协同整合 156
（三）以监督目标的体系化促进各监督主体协同监督 158
四、分设国有资产监督机构和出资人管理机构，改造国资委或成立“资监委” 158
（一）国资委“特设机构”定位具有过渡性 159
（二）建议企业国有资产监督机构与管理机构分设以避免职责不相容风险 161
（三）建议改造国资委为“干净监管人”或新建“资监委”统一行使行政监管权 162
五、建立纪检监察与监事会整合的国有企业监督体制 166
（一）企业纪检监察部门与监事会监督存在的问题 167
（二）建立纪检监察与监事会整合的监督机制 170
六、明确信息披露责任主体部门，建立信息披露清单并定期披露 174
（一）高度重视非上市国有企业信息披露的监督作用 174
（二）国有企业信息披露的规范已有体系化的指引 174
（三）建议国家监察委或新成立“资监委”主管非上市国有企业信息披露工作 175
后记182