控制腐败的财政对策研究:世界的经验

**章 腐败、财政政策与财政管理 一、本书概要 经济学文献广泛地讨论了财政政策与腐败之间的关系。有关财政政策与腐败的研究成果可以根据具体关注点、分析框架和研究科目的不同进行分类。2对腐败的研究还可以分为定性研究和定量研究。定性研究主要是对腐败的性质以及腐败造成的结果进行广泛和综合性的讨论；而定量研究则主要聚焦于国别比较研究。 本研究试图对现有的研究进行评述，同时将具体和实际的问题与围绕腐败性质和后果的理论及定量分析结合在一起，以此阐释财政政策和财政管理同腐败之间的联系。本书对腐败问题进行了广泛的分析，不仅仅提出了问题，同样也为一系列财政政策和财政改革问题提供了潜在的方案。现实中的案例和一些实证分析支持和论证了我们的分析和讨论。在减少腐败这方面，一些国别研究案例有助于找到关键问题，得出有价值的经验。本研究的架构如下： 本章接下来的部分首先综述了腐败所涉及的一些议题、现有的反腐败努力以及本书对腐败的定义。  在第二章中，我们通过对几个问题的阐释，建立了腐败经济学的理论框架。**，我们把腐败看作一种经济现象，它是特定的制度环境下参与者深思熟虑的决定。第二，我们讨论了评估腐败问题时方法论方面遇到的挑战，以及现有的一些评估。第三，现有的一些文献分析了整个社会因腐败而付出的代价，我们对这些文献进行了回顾。  第三章概述了世界不同地区各自所面临的主要腐败问题。  第四章谈到了在拙劣的财政政策和财政管理措施的催生下，（在公共部门内部或是与其相关的领域内）腐败会以什么形式出现。就找准要害、提供对策而言，对不同腐败形式的阐释和分类是关键的**步。分析主要集中在对财政支出过程、财政收入征收过程以及准财政部门这三大财政领域。与此同时，本章通过把与影响腐败问题的相关因素区分为两类——与腐败的诱因有关的因素和与给腐败制造机会有关的因素，从而明确了对腐败问题起决定性作用的因素。  第五章以现存的反腐政策和改革为基础，为前文所涉及的各个问题提出了具可行性的对策。  第六章用一个深入的个案研究介绍了坦桑尼亚应对财政腐败问题的相关政策。  第七章则就如何对财政政策和财政管理进行改革来应对腐败问题提出一些看法。 二、定义腐败 与腐败有关的学术研究和政策文献已经对“腐败”一词给出了许多定义。比如说，《牛津英语词典》认为，腐败是“在履行公职期间因受贿或相关利益而有损廉洁，或难以尽责”。对腐败的其他定义强调了参与者的公职身份——如公务人员、官僚、立法者或是政客。对于公共部门的腐败，被*广泛地引用的一个定义是： “滥用其公职谋取私利。” 当有关官员受贿、索贿时，公职被滥用以谋取私利。倘若私营部门的代理人为了绕过国家政策或程序来谋求竞争优势和收益，这种情况同样属于对公职的滥用。即便不存在贿赂的问题，人们也可能以庇护、任人唯亲、盗窃国家资产和挪用国家财政收入等形式利用公职为个人谋利。（世界银行，1997，第8页） 对腐败的其他定义包括“滥用公权力获取私人利益”3，以及“在各级政府中索取非法报酬的倾向”。然而正如后续章节中所显示的，并不是所有腐败都涉及金钱回报，因为政府官员可能通过腐败活动获得政治支持之类的好处。公职人员可能在履行其应尽的职责时索取贿赂（例如“加急费”或“通融费”），也可能在收受贿赂之后做一些他们本不应该做的事，比如对偷税漏税睁一只眼闭一只眼（巴尔丹，1997年）。 尽管于道义和法律皆有所亏，但是人们普遍认为，与通过不法活动换取回报这类腐败活动相比，像“加急费”这类的腐败形式更少伤及经济。很多人不太明白“加急费”所造成的负面影响。一些研究甚至认为，这类腐败是有益的，因为这会让公职人员有动力更加辛勤地工作，并弄清各自的时间机会成本。4因此，在有关财政政策的讨论中，类似“加急费”这种腐败问题常常并不是主要的议题。 腐败影响着公共部门的诸多领域，但是本书仅探讨财政领域的腐败问题——也可以称之为“财政腐败”。财政的范围涵盖一切与公共资源、税收及开支政策有关的事项。所以，财政腐败包括涉及税务和开支政策的腐败，例如逃税、关税欺诈、税务机构腐败、购买服务过程中的腐败等。我们不会去讨论与财政领域无关的各类腐败——公务人员以公权谋私利的行为并不是发生在财政流程之中（例如在司机违反交通法规时，执法人员向其索取贿赂）。请记住上述这一点，这样一来，我们将在下文中将“财政腐败”简称为“腐败”，以使行文更加简明。 需要注意的是，在本书采用的定义中，腐败的发生必须有公职人员的参与。毕竟，滥用公权力是腐败重要的组成部分。这一点事关腐败与其他问题之间的关系，例如偷税漏税与腐败的关系。当然，尽管纳税人可以在没有公职人员参与的情况下自行偷税漏税；不过，在实际案例中，偷税漏税通常与腐败有关。因此，许多会导致偷税漏税的因素（比如较高的赋税水平）至少会间接地对腐败产生影响。本书旨在分析财政体制和财政改革对腐败所产生的影响，但是在很多情况下，为了减少财政腐败，非财政因素也需要列入考虑范围。 三、世界各地的腐败问题 在各国国内和国际上，腐败以多种多样的形式存在，这一点广为人知。但在近来有关腐败的文献掀起“数据革命”之前，腐败的严重性以及腐败的体现形式则鲜为人知。世界各国的数据显示，绝大多数的发展中国家和转轨国家的腐败程度*高（或者更加准确地说，人们认为这些国家*腐败，毕竟所有对腐败的重要评估都是基于民意调查而产生的）。在2001年囊括89个样本国家的调查中，各国在透明国际（Transparency International）的腐败感知指数（Corruption Perception Index，CPI）中的得分与其人均国民生产总值（GNP）的相关系数为0.85。 不过，正如前文所述，一些发展中国家的数据也表明，较低的收入水平并不必然就意味着严重的腐败。“博茨瓦纳、智利、哥斯达黎加和斯洛文尼亚等国的腐败水平之低，可以同很多富裕的工业化国家相媲美。这挑战了‘世俗’的观点——一个国家首先要致富，才能解决腐败问题。”（世界银行，2003年）现在新的看法是，一个国家治理的水平是防止腐败的关键。在各国对其市场机制进行改革或陷入深层次的制度改革时，这些国家的治理水平很可能并不高。这可能会支持另一种看法，即财政改革和腐败之间存在着联系，但是没有证据能够证明这种看法。此外，有理由相信，改革并不是腐败的“病灶”，腐败更多的是源于政策执行不力。不同地区的腐败问题不仅会受到像特定国家的制度、经济和财政结构等因素的影响，诸如文化社会习俗等也可能在其中扮演重要角色。 四、反腐问题中的利益攸关者 很多机构和个人已经开始积极参与反腐。在各国国内，更高的透明度和更强的监督日益得到公民社会组织、媒体和一些反腐机构——其中很多会在其他章节中有所涉及——的支持。而在国际上，国际金融组织、各种跨国组织和非政府组织（见链接1.1）也在各个领域支持反腐的努力。 链接1.1＞＞＞ 反腐败:国际金融机构、各国政府和 多边援助机构以及非政府组织 近来，国际金融组织、多边援助机构以及非政府组织越来越多地关注腐败问题。通常情况下，这些机构都是通过良治来应对腐败问题。 以世界银行为例，它的反腐败策略有四大支柱：（1）在该组织援助的项目和计划中制定强有力的反欺诈政策；（2）对在反腐领域需要帮助的国家提供支持；（3）在世界银行的分析和贷款决策过程中杜绝腐败；（4）为国际反腐行动提供支持（世界银行，2003年）。与此同时，世界银行会将反腐政策纳入针对经济改革的贷款业务中，在世界银行的贷款业务中40%包含公共部门治理议题（世界银行，2004a）。另外，世界银行建立了一个特别团队，专门就“治理和反腐”问题进行研究并提供建议。世界银行在主页上为这个团队留下了一席之地，相关各方可以在上面获取包括世界银行发布的材料、研究报告、有关腐败问题的报告、历史消息以及交互式数据集等在内的各种资源。 世界货币基金组织（International Monetary Fund）同样在通过自己的技术援助和经济援助应对腐败问题。世界货币基金组织为了提高政府的透明度、强化问责制所采取的其中一项措施便是制定标准和确立*佳的行为准则，例如《财政透明良好行为准则》《货币与金融政策透明度良好行为准则》。世界货币基金组织的反腐动议还包括组织报告和评估，揭露财政部门存在的问题以及违反国际标准行为。其成果有《对标准及规则遵守情况的报告》《财政系统稳定性评估》以及财政部门评估项目。其他措施详见国际货币基金组织官网（wwwimforg）“国际货币基金组织与良治”部分。 联合国（United Nations）、经济合作与发展组织（The Organization for Economic and Cooperation Development）和美洲国家组织（The Organization of American States）9已经采取了重要措施来查处国际交易中存在的腐败问题（比如跨国腐败问题）。其中*重要的一项当属近100个国家的领导人在2003年12月签署了《联合国反腐败公约》。这份文件主要应对贿赂、挪用公款、侵吞公产、洗钱以及保护揭发人等问题，同时也明确了各国在打击腐败方面合作的意向。它是世界上首个囊括了所有地区有关国家的此类公约。早前，类似的公约有美洲国家组织在1996年提出并由美洲国家签署的《美洲反腐公约》，以及由经济合作与发展组织倡议并于1999年2月生效的《关于打击国际商业交易中行贿外国公职人员的公约》。不仅如此，这些组织还资助了一系列反腐项目，并在自己的官网上提供了大量信息和其他反腐资源。