不动产法案例

　　《不动产法案例》：　　产生上述不同意见的主要原因，在于对征地补偿裁决对象和程序的不同理解。依据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款，征地补偿裁决的对象是“补偿标准”争议。征地“补偿标准”的概念在《土地管理法》第四十七条第三款、第四款以及《土地管理法实施条例》第二十五条**款、第三款等法律条文中反复出现，但其含义并不完全相同。　　《土地管理法》第四十七条第三款、第四款等条文规定的补偿标准，系指由省级政府确定，通常以规范性文件方式公布，在一定省域内针对不特定征地项目和补偿安置对象、可反复适用的补偿标准，应属抽象行政行为。与此概念含义相同的是《土地管理法实施条例》第二十五条**款规定的征用土地方案公告中的征地补偿标准。由于此时征地补偿安置方案尚未确定，因此，该条款中的补偿标准通常也是指省级政府确定的补偿标准。　　《土地管理法实施条例》第二十五条第三款中作为裁决对象的补偿标准，如果仅从文意理解，很容易与上述条款中的补偿标准混同。但如果结合法条整体、立法原意进行解释，则可以发现此处的补偿标准有其特殊含义。首先，对该类补偿标准发生争议，可由县级以上政府协调，而下级政府显然无权对省级政府作出的抽象性行政行为进行协调。其次，依照《土地管理法实施条例》第二十三条的规定，征收土地方案应当由有批准权的人民政府批准，而征地补偿标准是征收土地方案的重要内容。如果将《土地管理法实施条例》第二十五条第三款规定的补偿标准理解为征收土地方案中的补偿标准，则将出现经过有权人民政府批准的补偿标准，发生争议后仍然由同一主体进行裁决的情况，显然，这在法理上是不能成立的。　　而第二种意见认为，此处的补偿标准就是指对被征收人确定的具体补偿数额的观点同样不能成立。首先，无论采用何种法律解释方法，都不应过度偏离法律概念的基本文意，而标准与数额两词在基本文意上相差过远。其次，从目前的行政征收实践看，征地补偿、安置方案中通常不会明确规定每个被征收个体的具体补偿数额和方式，征地实施机关通常是以政府与农户逐一签订征地补偿安置协议、签署补偿安置确认书等方式*后确定对每个被征收人的具体补偿数额和方式。因此，在征地补偿、安置方案公布后，就直接对具体补偿数额进行协调和裁决显然无从谈起。*后，有权作出征地补偿裁决的机关系批准征地的人民政府，而目前仅有省级以上政府才有批准征地的权力。另外，征地涉及的农民数量众多，往往一个征地项目就涉及成百上千户，其中即使只有极少部分被征收人对具体补偿数额争议申请裁决，也会有大量纠纷直接涌向省级政府甚至中央政府。这必然造成省级以上政府不堪重负，也严重偏离了把矛盾化解在基层、化解在当地的基本方向。　　因此，对《土地管理法实施条例》第二十五条第三款中补偿标准的恰当理解和定位，是将其限定于在征地补偿、安置方案中确定的，在具体征地项目中适用的具体补偿标准。作为征地批准机关的省级以上政府，通过对此类补偿标准的审查，监督征地实施机关再针对某一具体征地项目中的所有被征收人确定合法、合理的具体补偿标准。　　明确了作为征地补偿裁决对象的补偿标准的含义，就可得出**种意见不能成立的结论。在此基础上，再对征地补偿裁决的程序进行分析，可以进一步判明，第二种意见认为征地补偿裁决属于行政复议的观点也不能成立。首先，有权作出征地补偿裁决的机关系批准征用土地的人民政府，这与《行政复议法》对复议机关级别管辖的规定不符。其次，在裁决之前还设定有“由县级以上地方人民政府协调”的必经程序，这在《行政复议法》中也没有规定。值得注意的是，国土资源部在《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》中，就曾明确“协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼”，并强调“当事人对裁决机关做出的裁决决定不服的，可以在法定期限内依照行政复议法和行政诉讼法的有关规定申请行政复议或者提起行政诉讼。裁决决定中应当告知当事人诉权”。国土资源部有关负责人在就征地补偿安置争议裁决制度答记者问中也指出，“裁决制度作为一项具有自身特点的专门的纠纷解决制度，是行政复议所无法取代的”。一些地方规范性文件对此也有明确规定，如江苏省人民政府办公厅发布的《江苏省征地补偿安置争议协调裁决办法》第二十八条就规定：“对裁决决定不服的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。”　　3.对征地补偿裁决进行司法审查的若干具体问题分析　　（1）如何审查补偿标准是否合理合法。裁决机关审查征地补偿、安置方案中确定的在具体征地项目中适用的具体补偿标准是否合法合理，通常可采用两种方式。一种方式是将征地补偿、安置方案中的补偿标准与省级政府制定的补偿标准进行比对。实践中，一些省级以下地方政府以地方规章或其他规范性文件的形式，自行制定了可反复适用于本辖区的补偿标准，并在征地补偿、安置方案中直接套用上述标准。在此情况下，裁决机关应在裁决中附带对上述规范性文件进行附带性审查，即通常所说的审查“县标”是否符合“省标”。人民法院在审查征地补偿裁决的合法性时，也应依照《中华人民共和国立法法》和*高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的规定，在审查上述规范性文件是否合法有效后，对其能否作为征地补偿裁决的依据进行判定。另一种方式是将裁决申请人实得的补偿数额与其依法应得的补偿数额进行比对，进而逆向推导出征地补偿、安置方案中的补偿标准是否合法。在省级政府规定的征地补偿标准或征地补偿、安置方案确定的补偿标准不明确的情况下，可采用这种方式。　　……