数字化转型与制度变革

摘　要 2018 年 11 月 30 日，习近平主席在布宜诺斯艾利斯举行的二十国集团领导人峰会**阶段会议上发表题为《登高望远，牢牢把握世界经济正确方向》的重要讲话，指出“世界经济数字化转型是大势所趋，新的工业革命将深刻重塑人类社会”，强调“为更好引领和适应技术创新，建议二十国集团将‘新技术应用及其影响’作为一项重点工作深入研究，认真探索合作思路和举措”。 数字化转型是使用持续创新的数字技术和日益丰富的数据要素推动经济社会活动变革的过程。从企业和产业层面看，数字化转型推动了微观主体的数字化、网络化、智能化变革，加速产业体系重构，形成了围绕网络平台的智能生态群。从国家层面看，它丰富了要素资源体系，开辟了新的增长源泉，成为提升全要素生产率的关键方向。从全球层面看，它使得世界各国经济联系更加紧密，大大促进了商品、资本、技术、信息在全球范围内的流动和配置。可以说，从数字技术应用到数字化转型，是一场波及经济社会发展全局、涵盖生产力到生产关系的全方位变革。 数字化转型在带来千载难逢机遇的同时，也全面地冲击着传统工业时代所形成的一整套管理制度和规则体系。“我们既要鼓励创新，促进数字经济和实体经济深度融合，也要关注新技术应用带来的风险挑战。”新技术应用的范围广泛、机理复杂，对这些数字化新生事物，可谓未知大于已知。如何深化对数字化转型的深刻认识，秉持“科技向善”，汇聚起向上向善的强大力量，既充分发掘数字技术的创新潜力，鼓励新技术、新知识传播，让创新造福更多国家和人民，又让技术更有温度，*大限度地减少数字化转型带来的不利影响，已成为当前世界亟待破解的重大时代命题。 2019 年以来，国务院发展研究中心企业研究所与腾讯研究院组建联合课题组，邀请来自中国社会科学院财经战略研究院、中国劳动和社会保障科学研究院、上海社会科学院世界经济研究所、北京大学社会学系、国家统计局统计科学研究所等单位的专家学者，共同对数字化转型及其影响开展前瞻性、系统性研究。考虑到数字化转型影响的全局性、广泛性和深远性，课题组重点探讨了在数字化转型背景下的经济发展、劳动就业、普惠包容、行业监管、国家税收、统计测度、经贸规则、AI 治理等八个主题，从数字化转型带来的影响、国内外制度变革探索、下一步的政策建议等方面做出判断、给出建议。主要内容如下。 （一）在经济发展方面，数字化转型是重塑经济格局的全面变革。数字化转型是数字经济时代的重要特征，重塑着要素资源、企业主体、产业体系、商业模式、国际贸易和市场规则。加快数字化转型已成为当下全球经济社会创新发展的重大优先事项和关键举措。建议各方携起手来，共同推动数字经济创新与合作，加快数字基础设施建设，审慎监管新兴应用，制定数字经济配套规则，强化网络空间治理合作，让数字经济成果惠及全球人民。 （二）在劳动就业方面，要抓紧迎接数字时代工作性质的转变。互联网催生弹性灵活就业新形态，而机器人、人工智能等技术在创造新型岗位的同时，替代了程序性、重复性岗位，并对劳动者的技能提出更高要求。建议要加大对创业创新的政策支持力度，通过创新创业创造更多新岗位，同时还要加大数字技能教育培训投入，加快推进面向弹性、灵活就业的劳动制度改革步伐，健全失业救济和社保政策，使劳动者在转换职业和行业时更为平滑顺利。 （三）在普惠包容方面，应加快弥合数字鸿沟，促进数字红利普惠大众。越来越多的人开始跻身数字时代，成为数字公民，享受数字红利，但受网络部署不到位、个人数字技能不足等因素制约，不同地区、不同群体间存在着三大鸿沟：接入鸿沟、使用鸿沟和数据及知识鸿沟。弥合数字鸿沟，促进数字包容，已成为各国共享数字红利的关键举措。建议加大对数字基础设施建设的支持，引导企业薄利多销，降低网络使用扩散门槛，强化数字技能培训，鼓励企业创新提供无障碍应用，促进数字红利的普惠分享。 （四）在行业监管方面，要建立包容发展的数字经济新型治理格局。数字技术应用深入改变传统行业的商业逻辑和运行方式，形成了跨区域、跨行业、多主体的复杂数字生态系统，现行准入制度、监管体制、竞争政策等难以适用，数据治理等新问题面临空白。建议坚持包容发展理念，积极鼓励向善、有益的创新尝试，为新业务、新业态的发展留有空间；营造公平竞争环境，探索反垄断和反不正当竞争法等在数字经济领域的适用性；明确数据治理规则；构建多方协同治理体系，以监管制度创新为数字经济保驾护航。 （五）在国家税收方面，应推进迈向数字时代的国家及国际税收制度转型。数字技术改变了工业经济时代的生产组织方式、生产空间布局以及生产与消费的联结方式，打破了现行税制和国际税收规则的基础，对以工业经济为基础的现行税制体系及国际税收规则产生了革命性挑战。建议深入开展数字技术应用对税收制度影响的研究，坚持“税收中性、包容审慎”原则，以税收征管数字化驱动税制改革，加强在过渡期间的税制转型方案和路径研究，按照“竞争中性”原则缩小行业间的税制差异，优化中央和地方税收划分；发展“互联网 +税务”，促使税务机关提高数字技术应用能力。 （六）在统计测度方面，要加快工业经济向数字经济过渡的统计创新。数字技术的广泛应用丰富了统计数据来源和分析工具，也让数字经济的内涵和边界不断延展。现行 GDP 核算体系难以处理数字经济的跨界融合、共享经济、免费产品、技术创新等现象。国际社会在数字经济的统计范围、方法和结果上存在较大差异。数字经济仍在快速发展过程中，建议应就数字经济的基本概念、范围、分类标准体系等关键点达成共识，建立统计监测和评价指标体系，创新数字经济核算制度，促进政府与互联网企业的合作。 （七）在经贸规则方面，要塑造面向数字贸易的国际经贸新规则。数字化转型正深刻改变着国际经贸模式，现行多边贸易规则体系以传统货物和服务贸易为基础，难以适应贸易数字化转型的新变化。在多边贸易框架下构建国际经贸新规则，建议充分考虑不同国家、不同地区数字化转型阶段的差异，秉持多边贸易体制的包容性，继续维护发展中成员享受特殊与差别待遇的权利；推动电子商务谈判在 WTO 层面取得早期收获；加强跨境数据流动规则研究；加快数字关键技术的突破，掌握标准和规则制定的主导权和主动权；共同应对计算机犯罪和网络犯罪、恐怖主义等网络风险和挑战。 （八）在 AI 治理方面，应构建数据和算法新规则践行科技向善。人工智能的广泛应用，也引发了社会各界对于人工智能的法律、伦理和社会影响的持续关注和激烈讨论。本部分对 2019 年全球 AI 治理进行了总结和展望。总体上，国际社会正在探索建立广泛认可的 AI 伦理原则，推进敏捷灵活的 AI 治理；科技行业也日益重视 AI 伦理，但落地机制仍需探索行业共识。其中，AI算法分类分级监管、深度伪造和合成内容、人脸识别、自动驾驶汽车、智能医疗等五个细分领域是关注热点。展望未来，需要构建多层次的治理体系，采取敏捷灵活的治理方式；立法和监管要充分考虑国际竞争、技术的经济社会价值等视角，推动先行先试；还要推动人工智能治理的跨学科参与和国际合作。