当代金融法研究(2019年卷)

我国商业银行绿色信贷事业发展的法律路径选择 黄　韬 一、引言：绿色信贷的三重实现路径 与直接导致环境污染后果的生产企业相比，历史上来讲，商业银行或者其他金融机构同环境与可持续发展问题的关联性并不那么密切。一方面，是由于银行业本身被认为是属于清洁产业（clean industry）的范畴；另一方面，人们也认为让银行去评估环境效益无异于干涉了客户的内部经营事务。1990年的一份调查表明，当时金融市场上的资金出借方并没有什么兴趣去关注其商业合作伙伴在环保领域的具体行为。 然而，近十几年以来，国际社会越来越认识到，通过给予企业贷款资金支持，银行不可避免地与那些有害于自然环境的商业活动联系在了一起。也就是说，如果商业银行向那些未达到环保标准的项目提供贷款支持，那就等于助长了破坏环境的工业活动。正是在这种背景下，基于环境责任的银行信贷业务在国际范围内得以兴起。通过将环境检测标准、污染治理效果以及生态保护等因素纳入授信决策的考量范围，商业银行在全球绿色金融体系中占据了举足轻重的地位。也由此，商业银行的绿色信贷被认为在环境产业与金融机构之间架起了一座实实在在的桥梁。 在我国，绿色信贷近年来在商业银行体系中的关注度也日益提升。2007年7月30日，在严峻的节能减排和环境污染治理形势之下，原国家环保总局、中国人民银行以及原银监会联合发布了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》。该文件虽未直接使用“绿色信贷”的表述，但它首次明确地将商业银行的授信行为与企业的环境表现联系在了一起，因此被认为是我国绿色信贷机制建设正式起步的一个标志性事件。2016年8月，中国人民银行、财政部、原银监会、环保部等七部委联合印发的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中则明确提出了“构建支持绿色信贷的政策体系”。而根据原银监会于2018年2月公布的信息，截止到2017年6月，统计所覆盖的21家主要全国性银行的绿色信贷余额已达到了8.22万亿元，占同期120.21万亿元规模的本外币贷款余额的比例约为6.84%。由于我国的金融体系以间接融资为主，因此商业银行在发展绿色金融业务过程中自然会扮演*为重要的角色，而截止到2017年年末，我国的各类绿色融资余额中，绿色信贷占到了95.1%。 环境污染是经济活动中典型的负外部性问题。一种惯性的思维认为负外部性的克服必然要以政府的执法行为为前提，然而殊不知基于政府行政执法的环境污染末端治理机制未必就是理论上*有效的制度安排，政府部门本身运作的高昂成本再加上难以避免的“政府失灵”（government failure）问题，这些都会弱化环境行政执法的实际社会效果；而金融市场则为外部性的内部化开辟了另外一条选择道路，绿色信贷机制即是其中之一。 更进一步地来观察，我们会发现，绿色信贷机制在不同的地区或不同的历史阶段会因其生成机制的差异而呈现迥异的内在属性与外在特征。具体来讲，绿色信贷体系的建构与发展有三种可能的实现路径：其一为自我规制（self-regulated）模式，或称为自愿实现机制（以“赤道原则”为典型代表）；其二为私法层面的环境民事侵权赔偿责任承担机制（以美国的《超级基金法》为典型代表）；其三为公法层面的行政权力推动机制（以我国现阶段绿色信贷政策体系为典型代表）。不过，上述三种实现机制并不是完全排他性的，在某些地区或某些历史发展阶段，不同的绿色信贷实现机制可能彼此结合，共同发挥作用。 本文将在对比国际金融市场绿色信贷体系发展历史经验的基础上，重点结合中国金融市场以及中国金融法律制度的时空特征，分析和探讨不同类型的绿色信贷实现路径在我国会遭遇的各种法律瓶颈问题，进而勾勒出我国发展绿色信贷体系的总体法治约束条件。需要说明的是，本文并非抽象地对上述三大绿色信贷实现机制的功能、价值和意义进行评价和比较，或者给出一个孰优孰劣的简单结论，而是强调结合特定时空之中的金融市场环境和法律制度环境来揭示不同的绿色金融实现机制得以发挥实际作用的约束条件。 二、商业银行绿色信贷的自愿实现机制 基于商业利益和社会责任的双重考量，国际大型商业银行已经创新性地开发了形形色色的绿色信贷产品。例如，美国富国银行特别针对“绿色”商业建筑（“green”commercial buildings）的开发商提供条件优惠的专项贷款；美国银行则对于卡车运输公司以购买节油设备为目的的贷款申请给予快速审核、免除担保以及设定灵活条款等优待措施；英国巴克莱银行于2007年发行了一款名为“呼吸信用卡”（Breathe Credit Card）的金融产品，为持卡人的绿色消费提供优惠利率，并承诺将信用卡利润的50%用于资助全球的碳减排事业。 此外，在一些国际组织、非政府组织以及大型金融机构的共同促成之下，国际社会出现了一系列推进商业银行绿色信贷业务的自愿性准则（voluntary codes）。其中包括“联合国环境规划署金融倡议”（United Nations Environment Programme–Finance Initiative，UNEP FI）， 于1995年发起的，开放给全球商业银行自愿签署的《联合国环境规划署关于可持续发展的金融机构承诺声明》［UNEP Statement of Commitment by Financial Institutions（FI）on Sustainable Development］，以及2003年由百余家非政府组织共同签署的《关于金融机构可持续性的科勒维科什俄宣言》（The Collevecchio Declaration on Financial Institutions and Sustainability）。 就影响力而言，目前，在世界范围内，绿色信贷的自愿实现机制生成与发展过程中*具代表性的制度化成果就是“赤道原则”（equator-principles，EPs）。“赤道原则”是由花旗银行、巴克莱银行、荷兰银行等国际知名商业银行在2003年基于国际金融公司的《环境和社会可持续性绩效标准》（IFC Performance Standards on Environmental and Social Sustainability）以及世界银行集团的《环境、健康和安全指南》（World Bank Group Environmental，Health and Safety Guidelines）而发起制定的一套自愿性金融行业准则，被金融机构用于在融资过程中确定、评估和管理项目所涉及的环境与社会风险，其目的在于为金融机构的尽职调查和监督活动提供*低的标准以支持其作出负责任的风险决策。 “赤道原则”适用于四类金融产品，分别是项目融资咨询服务（project finance advisory services）、项目融资（project finance）、用于项目的公司款（project-related corporate loans）以及过桥贷款（bridge loans）。目前所适用的第三版“赤道原则”的内容文本是自2013年6月起施行的，包含10项具体的可操作性原则。其中，“原则1：审查和分类”要求采纳“赤道原则”的金融机构把一定金额以上的融资项目根据其环境和社会风险高低差异归类为A、B、C三类，从而分别适用于不同的信贷审核标准与程序。此外，依据“赤道原则”的规定，金融机构应当要求贷款客户开发或维持一套环境和社会管理体系（Environmental and Social Management System，ESMS），并且在与客户的契约中加入有关合规的承诺性条款（covenants linked to compliance），并引入了独立的环境和社会专家（independent environmental and social consultant）参与项目审查的机制。 截止到目前，已有来自37个国家的92家金融机构正式采纳了“赤道原则”，从而具有了所谓“赤道原则金融机构”（Equator Principles Financial Institutions，EPFIs）的身份。其中，绝大多数金融机构来自发达经济体，而迄今为止，宣布接受“赤道原则”的中国商业银行仅有两家，分别是兴业银行（2008年10月）和江苏银行（2017年1月）。