未经选举的权力

“央行如果要获得货币政策独立性，就得放弃银行监管权，以防成为权力过大的全能机构。”这句话是25年前在伦敦针线街英格兰银行（英国央行）总部，时任英国财政部负责人特里·伯恩斯（Terry Burns）对时任行长罗宾·利-彭伯顿（Robin LeighPemberton）所讲的话。当时我担任行长私人秘书，听到这句话后就一直在反复思考其中的含义。 不到10年后，布莱尔与布朗联合赢得英国1997年大选。同时，英格兰银行时隔60多年再次获得货币政策独立性，当然，正如特里预言，英格兰银行失去了对银行的监管权。但是，15年后爆发了2007—2009年全球金融危机，而后银行监管权又回到英格兰银行。当时我们作为央行的工作人员，在与政府和议会的人员共同描绘新制度蓝图时，脑海中时刻不忘的就是避免成为全能机构。考虑到英格兰银行及货币政策制定者独立、重要而又非民选产生的权力，我们迫切希望它们能获得相应的合法性。 这不仅仅是一个与公众利益相关的议题，尽管我认为它在一定程度上的确起到一些作用。我们认为，伦敦精英阶层对银行监管权回归央行一事，存在意见分歧。当被问及恢复央行稳定银行体系的历史使命是否是件好事时，他们都表现出积极又肯定的态度。然而，当被问及对央行集权是否感到满意时，同样是这些位高权重的人，其中有不少是前政府高官，则顾左右而言他。 基于这些原因，本书的书名*初被定为“全能机构”。你可以回忆一下中世纪晚期，当时的英格兰是否被贵族中的全能臣民所动摇；这些贵族的权力和实力与国王不相上下，有时甚至超过国王。尽管英格兰玫瑰战争在世界范围内推动了现代文明，关于全能机构的问题已经热过佛罗伦萨共和国，但每当我解释本书的内容时，还是喜欢说“未经选举的权力”。 本书所探讨的问题并不局限于英国，也不限于中央银行。发达国家普遍存在着对这类授权代表机构的担忧，鉴于民选政治家已经在较大程度上削减了对该类机构的授权，这也影响了大众的日常生活。对这类机构，美国人称之为行政机构（administrative state），欧洲则更加聚焦，称之为监管机构（regulatory state）。中央银行在这类机构中占特殊的地位。至少目前，央行行长已经成为技术官僚精英的代表。正如我所说，无论是在美国还是在欧洲，他们都没有受到普遍欢迎，这使该问题的讨论更有意义。 因此，本书是关于西方民主社会能否以及如何找到解决这些问题的出路的。它涉及一种特殊权力，即“未经选举的权力”，以及如何管控它，使其富有责任并合法化。它也涉及如何使赋予独立机构的权力变得有用并满足社会需要，以及认识到正式授权必然意味着正式下放实际权力的重要性。 就个人而言，这相当于试图让第二次世界大战后英国央行系统的三位大佬对央行成为一个强大的独立机构持保留态度。这三位大佬分别是乔治·布伦登(George Blunden)、埃迪·乔治(Eddie George)和默文·金(Mervyn King)。在本书中，我讲述了自己在英国央行30多年的从业经历。初期，我有12年左右的时间从事政策制定，任职副行长后，大部分工作是设计或制定货币政策、金融稳定政策和监管制度。1987年股市崩盘后，我在中国香港也从事过部分相关工作。 担任公职意味着要从事很多烦琐的工作。它需要动手、动脑、计划、管理，还包括如今变得更加重要的对外沟通。本着这一精神，本书的**部分总结了2007—2009年金融危机后，指导我们重建英国各项制度的原则。比如：Tucker,“A New Regulatory Relationship”。我们既重视金融稳定政策的经济实质，也关心未经选举的权力的可容忍使用范围。另外，我们支持央行应该承担起监管证券交易所和交易平台的责任的建议，也认可央行应该通过贷款政策来指导信贷分配的倡议。本书其他内容都是对授权原则如何与成熟的西方民主社会的深层价值观相适应的探索。这是我在2013年年底获得哈佛大学研究基金的课题。 制度的作用十分重要，本书理所当然地认可这一观点。在过去的25年里，这已成为主流经济学家的共识，而且实证政治学家对政府制度的研究日益增多，但它基本上淡出了政治理论家的视野。政治理论家关注的重点是公共事务的道德基础和目标。关于跨学科方面的研究，参见：Goodin，“Institutions”。从17世纪到19世纪，公共事务的核心人物有两类，一类是著作等身的写作型人物，如洛克（Locke）、孟德斯鸠（Montesquieu）、黑格尔（Hegel）和穆勒（Mill），他们深刻地思考了国家的结构；另一类是杰出的国家建设实干家，如亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）和詹姆斯·麦迪逊（James Madison）。然而到今天，情况发生了较大的变化，除了关于欧盟治理的辩论外，关于独立政府机构的崛起以及对该类机构的授权的讨论却局限于少数律师和监管研究机构，而这两个问题代表了当今政治领域*为深刻的变化。 更普遍的讨论应该将价值观与制度研究和激励机制联系起来。本书认为，为了能在民主政体中保持未经选举的权力制度的可持续性，必须考虑权力、福利、激励和价值观等深层次问题。我希望本书有助于引发更多的政治理论家和其他人加入菲利普·佩蒂特（Philip Pettit）、亨利·理查森（Henry Richardson）、皮埃尔·罗桑瓦隆（Pierre Rosanvallon）和杰里米·沃尔德伦（Jeremy Waldron）等专家的讨论中，重新认识价值观对政府结构的容忍范围，并通过讨论赋予其法理性。 Waldron, “Political Political Theory” 本书旨在实事求是，并提出具体建议。2014年，我很荣幸被哈佛大学肯尼迪学院邀请去做戈登讲座（Gordon Lecture），当时我首次公开阐述了这些建议的核心内容。那时我忘记了曾在2007年任职期间的一次演讲中，表达过在戈登讲座中所提及的潜在担忧。在写本书的过程中，我又想起了2007年那次演讲的内容。 Tucker, “Central Banking and Political Economy” 在探讨未经选举的权力的相关问题时，这本书借鉴了政治经济学、政治理论、政治科学、公法以及我自己和其他人的个人经历，并尝试把所有这些都编织在一起。我要感谢世界各地提供协助的学者、立法者、官员和评论员，他们很多都是我的好朋友。