无宏观大势与市场逻辑

农民的代际革命和城乡关系重塑 刘守英 中国人民大学经济学院教授 我刚刚从日本回国，与日本相比，我国的城乡关系“从头上就是倒着的”。我们搞城镇化的目的是把乡村的人和要素转移到城市，城市发展了，农村就逐渐被消灭了。而日本的城镇化是将一些东西向农村引导，两个国家的城镇化整体制度结构不一样。所以，我想首先谈一下中国城乡关系的历史演变；然后谈一谈城镇化的主体：农二代，与农一代相比发生了哪些变化；*后提出公共政策方面的几点建议。 中国城乡关系的历史演变 我将城乡关系演变分为以下几个时期。 关闭城门与“绑”民于土：国家工业化时期的城市与农民 1949 年至 1950 年中期，公民的自由迁徙权受法律保障。“一五”时期进入城市的农民达 1 500 万人，但当时城市对进来的农民并没有 做好迎接的准备。从 1953 年开始，一方面政策提出限制和禁止农民进城，另一方面城市的单位开始不接纳农民。我们普遍认为自 1958年城乡二元的户籍制度开始，农民才被限制进入城市，这是不对的，事实上从 1953 年城市就已经在不断地限制农民。一方面在“堵”人，另一方面用集体化、人民公社、统购统销等制度将农民“绑”在土地上，让他们在集体的土地上为工业化提供低价的粮食。 1953 年，中国城镇化率只有 13.26%；到 1978 年时，城镇化率仍然仅为 17.9%，只增加了 4.64 个百分点。 城门未开与乡土筑城：乡村工业化的农民与城市 城市城门未开的情况下，农民实际上是在乡土筑城，这就是乡村工业化阶段的农民自主城镇化。回顾历史， 1978—1998 年，是城乡关系的黄金时期。城乡收入差距开始缩小，乡村经济活动非常活跃，农村制度改革欣欣向荣，产业高速发展。那时候，乡镇企业异军突起，农民从土地“突围”，开辟农业之外的谋生空间。这期间制定的一系列制度是鼓励农民参与工业化和城镇化的。一是允许农民务工经商；二是对农民自主建小城镇持默许态度；三是在户籍制度上为小城镇开出一个小口子，农民可以自理口粮到集镇落户；四是对集体土地提出了“三个允许”：允许农民利用集体土地搞乡镇企业、搞非农产业。这套制度实行后，我们城门外的工业化很顺利，但城镇化并不顺畅，因为自理口粮的小城镇化本身是违背城镇化规律的。农民还是农民，农业还是农业。 “撞城”入城与城市过客：高速城镇化下的农民与城市 在高速城镇化的背景下，农民开始“撞城”入城，但他们仍然是城市的过客。从 1994 年开始，由政府主导的城镇化启动了。在此阶段出台了几项重要的制度安排： 1994 年的分税制改革、 1998 年的《中华人民共和国土地管理法》和住房制度改革。这些制度开启了以土地谋发展模式，城镇化开始高速推进。那段时期，我国整体工业化布局出现了重大变化：内陆地区工业化开始衰败，而沿海地区城镇化和工业化开始加速，中西部地区的农民开始跨区域流动。农民开始出村、入城，大量的农村人口进入城市和沿海地区，但他们是“撞”到城市里去的，相关制度并没有发生实质性的改变。当时城镇化实际上是沿着两条轨道进行的：一条是政府主导的城镇化；另一条是农民自发的城镇化，城中村的集体土地开始进行非正规的城镇化。在这个阶段，农民进了城，但缺乏城市权利。部分农民工子女甚至无法入读全日制公办中小学，无法参加中考和高考；农民工参加职工基本医疗、养老、失业保险的比率也较低；农村“三留守”问题尤其突出。另外，户籍人口城镇化和常住人口城镇化的差距越来越大。回顾此阶段我国城乡关系历程，可以用一句话概括：在此阶段，我国高速发展的城镇化、工业化既没有指望农民进城，也没有充分给予农民进入城市的相关权利。