共建“一带一路”与国际发展合作

构建面向“一带一路”建设的国际发展合作新体系 鉴于中国作为世界第二大经济体和发展中国家的双重属性，为有效支持“一带一路”建设，着眼于长远发展，建议按照“国际援助重义、开发合作重利，国际援助重人、开发合作重事，开发合作要有短期效果、国际援助着眼长期潜力，国际援助先导，开发合作主导”的原则，明确国际援助和开发合作在“一带一路”建设中的定位和功能，考虑整合我国的对外援助和开发合作力量，构建新的国际发展合作体系。新体系将在更高层次的规划指导下，通过战略整合、职能整合、资金整合和工作流程整合，进一步提高国际援助和开发合作的协同性和有效性，继续在南南合作框架下按照互利共赢原则为发展中国家提供力所能及的帮助，通过开发合作切实增强广大发展中国家的经济基础和自我发展能力，努力实现战略利益和经济利益兼顾、国际形象和发展效果俱佳，为“一带一路”建设发挥重要支撑作用。 （一）中国国际发展合作体系总体框架 中国国际发展合作体系基本框架由战略规划、决策管理、实施操作、金融保障和服务保障五大系统组成，近期主要服务于“一带一路”建设，中远期着眼于更好地支撑我国整体对外政治经济战略。 1. 战略规划系统 战略规划系统发挥宏观指导和方向引领作用，主要包括中国国际发展合作制度规范、总体战略、地区指南和国别合作规划等4个层次。制度规范明确国际援助、政策性和开发性金融、境外投资的权责主体、法律依据、监管原则等。总体战略依据国家对外工作部署，结合“一带一路”建设要求，明确中国国际发展合作的总体目标、区域重点和主要任务等，形成对于一定时期内中国国际发展合作工作的顶层战略指导。地区指南根据总体战略确定的区域重点，综合考虑各区域基础条件、现实需求和域外力量影响，确定各重点区域国际发展合作需要解决的关键问题，提出优先领域和区域性合作项目，探索建立差异化双多边合作机制。国别合作规划重点解决近期双边合作的项目清单、优先顺序和融资安排等。 2. 决策管理系统 决策管理系统主要包括行政决策、项目管理和考核评估三个层面。决策层面负责审核通过国际发展合作地区指南、国别合作规划、重大合作项目和年度工作计划等。管理层面负责编制重点地区发展合作指南和国别合作规划，安排年度经费预算、项目招标、检查落实项目进展等。项目监管层面负责项目审计和实施效果评估，考核项目管理团队业绩等。 3. 实施操作系统 实施操作系统包括执行机构、企业、非政府组织和专业支持机构。执行机构负责落实管理层编制并经决策层批准的重点地区发展合作指南、国别合作规划和年度计划等。企业、非政府组织负责具体项目设计、实施和现场管理。专业支持机构包括行业协会、智库组织、培训机构等，其根据项目执行机构的需求提供各类专业化的服务，包括财务管理、信息系统支持、项目外派人员培训管理、实施在境内执行的援外人力资源培训等。 4. 金融保障系统 金融支持系统包括由援助资金、专项基金、政策性金融、开发性金融、商业投资、社会资本等组成的投融资系统，由政策性保险机构和商业性保险机构组成的风险防控系统。援助资金在国家年度财政预算中列支，专项基金包括各类双多边经济合作基金、产业合作基金，也包括丝路基金等。政策性金融以“两优”贷款为主，负责支持援助和开发合作项目，并发挥引导商业和社会资本的乘数效应。开发性金融根据国家战略需要和市场需求，为境外开发合作项目提供资金支持。商业投资和民间资本在政策性和开发性金融的引导下自主选择投资项目。政策性保险机构和商业性保险机构按照不同监管规则负责对发展合作项目提供保险再保险支持，以防范各类金融风险。 5. 服务保障系统 服务保障系统包括对项目所在国的投资环境评价、专门商务信息和统计预测信息提供，面向投资者和企业的法律、会计、税务、劳工、海关、商检、海事等专业服务，以及面向驻外机构、人员和中资企业的安全保障服务等，为“走出去”企业提供权威、高效、可靠的专业化服务保障。 （二）构建面向“一带一路”建设国际发展合作体系的重点任务 “一带一路”是我国今后一个时期对外开放和对外经济合作的总纲领，建立我国国际发展合作体系应以服务支撑“一带一路”建设为主要目标，围绕战略规划、决策管理、实施操作、金融保障和服务保障五大系统功能建设，着力解决关键环节的关键问题，建立健全指向明确、运行高效的国际发展合作体系。 1. 构建面向“一带一路”建设的战略规划体系 制定我国国际发展合作总体战略、地区指南和国别合作规划。以“一带一路”倡议与联合国2030可持续发展议程目标为契机，我国需要进一步提升国际援助和开发合作在“一带一路”建设中的地位，制定国际发展合作（对外援助+开发合作）规划，充分反映在“一带一路”建设的“五通”重点合作领域、“六廊六路、多国多港”重点合作方向上国际援助与开发合作的目标与任务，并提出通过国际援助和开发合作改善我国地缘政治环境、改进全球治理体系的具体措施，从而确立中国发展合作政策框架。同时，还需制定针对“一带一路”建设的地区指南、沿线国家国别援助行动计划和开发合作计划，研究分析沿线地区和国家的宏观经济环境，提出国际援助和开发合作重点领域、合作方式和援助策略、政策和支撑保障等内容。 适时出台国际援助和开发合作制度规范。在《对外援助管理办法（试行）》基础上研究制定更高层级的《国际援助条例》，并在此基础上完善国际援助的各项制度，制订《国际发展合作项目管理办法》，更好发挥国际援助和开发合作对 “一带一路”建设的支撑保障作用。制定战略和项目评估工作方案和标准，强化项目的过程管理和监控。制定出台专门针对政策性金融、开发性金融的法律法规，明确政策性金融、开发性金融的法律定位，确立政策性金融、开发性金融特殊的经营目标。健全海外投资保险法律规范和制度条例，明确海外投资保险的承保范围与条件、投保人的资格条件、险种设置、保险费、损失赔偿、承保机构设置等，使我国企业的海外投资保险问题实现有法可依，有规可循。建立“一带一路”沿线国家海外投资仲裁机制。 建立战略、指南和规划评估修订机制。根据“一带一路”建设形势的变化和执行层面对新出现问题的反馈，在综合国际国内形势以及对我国不同时期海外核心战略利益科学评估的基础上，适时修订国际发展合作总体战略、地区指南和国别合作计划，提出新的行动计划。 2. 构建高效、协同的国际发展合作决策管理体系 整合建立国际发展合作决策管理机构和体系。统筹协调国际援助和国际产能合作（目前开发合作是在国际产能合作体系下进行的）两大管理机构，近期可由国家发展改革委、外交部、商务部共同牵头成立部际协调机制，统一研究部署支撑“一带一路”建设的国际援助和开发合作相关战略、规划、政策和任务，中远期可考虑构建由中央外事工作领导小组、国家发展合作委员会、中国国际发展合作署构成的国际发展合作“决策-管理-执行”体系。中央外事工作领导小组负责确定国家对外经济总体战略和区域目标，审议批准重大合作项目。国家发展合作委员会负责编制重点地区发展合作指南和国别合作规划，落实领导人高访达成的合作意向和协议，编制国际援助预算并审批援助项目，对发展合作项目效果进行监督评估等。 完善资格认定、立项和招投标管理机制。进一步完善国际援助和开发合作实施主体实行资格认定机制，对项目实施企业分类动态管理，提高企业准入门槛，引入退出机制，培育一批高素质骨干企业。健全符合援外实际的政府采购制度，确保招标程序公正、合理、透明。建立合理的中标价格形成机制。试行建立成套项目在受援国“本土化”招投标机制。 健全和完善监督评估机制。建立与国际援助和开发合作项目管理直接相关的信息统计分析系统和历史数据库。建立独立的第三方评估机构，提高对国际援助和开发合作项目的评估水平。建立国际援助和开发合作的政策评估、项目预评估、中期评估和后评估在内的全流程评估管理体制。对各部门推荐的领导人见证签约项目建立后续跟踪和进展报告制度，由推荐项目的部门负责定期评估并报告有关情况，如在项目签约后3年和5年分别进行评估，考核项目的运行和收益情况是否达到投资项目书中的目标，若5年后项目仍未完成，在项目完成后再评估报告一次。 建立管理层面与执行层面间的信息反馈机制。加强管理部门与项目执行机构的业务联系，建立健全管理部门与执行机构间常态化的信息沟通和反馈机制，建立与项目实施单位的定期交流机制，使管理部门与执行机构、项目实施单位间的沟通常规化，就项目实施过程中的各种政策风险、安全风险与东道国政府进行沟通，及时化解各类可能存在的风险。 3. 构建多元化、国际化的实施操作体系