政治体制改革的中国路径:中国道路·政治建设卷

　　《政治体制改革的中国路径——中国道路·政治建设卷》：　　从结果角度看，政治体制改革的谋篇布局包括两个方面：其一，整个政治体制改革的布局。改革开放后，历次党代会报告都会作出总体安排，内容涵盖民主、法治、行政、监督、统一战线等各个领域；其二，单个领域改革的布局。比如，民主政治建设会涵盖人大制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、基层民主制度，法治会涵盖立法、执法、司法、普法等多个方面。但是，从过程角度看，系统性布局却是长期分步实践、逐步积累的结果。*初，改革会有一个大致设计，否则就会凌乱无序。但这种设计也只能是粗线条的，原则性地提出改革的目标、任务和原则，经过一定时期实践后，再充实原有设计。即使是相对完备的方案，落实到具体实践中，也不会平均用力，而是有所侧重。这样，不同阶段的政治体制改革保持结构一致性或相似性的同时，又呈现出侧重点上的差异性。20世纪80年代的改革侧重党政关系，90年代的改革侧重行政体制，21世纪头10年的改革侧重发展党内民主，近年来则侧重党的领导、法治建设。改革的阶段性特征反映的是各个历史时期，中国共产党对政治体制改革的切人点与突破口选择；切人点与突破口的选择则是基于对当时面临突出矛盾和问题的判断，其中也包含了思想认识的状况以及对改革节奏的把握。总体设计、分类推进、再总体设计、再分类推进，如此循环往复，推动政治体制改革螺旋式上升。对此，我们结合行政体制改革作进一步说明。　　与政治领域其他方面的改革一样，行政体制改革本身构成一个相对独立的子系统。首先，行政体制改革是整个政治体制改革的组成部分，会对其他改革产生影响，同时受到其他改革的影响。其次，行政体制改革是由多种因素构成的系统，这些因素各自发展程度及其相互关系如何决定了行政系统的效能。单纯从学理方面看，行政体制由行政职能、行政体制、行政流程、行政行为四大要素构成。行政职能回答和解决政府干什么、不干什么的问题，主要是分清政府与政党，政府与市场、社会的角色和功能，政府既不能“缺位”也不能“越位”。行政体制的核心是两大问题：**，不同层级政府的关系问题，主要是指从中央到基层各级政府的权责利划分。第二，同一层级不同政府工作部门的关系问题，主要是指政府机构的设置及其职责划分。行政职能通过配置活动与行政体制联系起来，不考虑行政职能配置问题，职能和体制就是两张皮，政府职能转变和行政体制改革也将被割裂开来。纵向和横向政府职能配置结果不尽相同，各级政府的机构设置也不能整齐划一，同级政府的人员编制也不能完全划一，相应地其可支配财力也不能完全相同。这是机构改革、人事改革和财政改革的基本依据。行政流程实际上是行政管理的机制问题，核心是处理决策、执行、监督三类管理行为的关系问题。行政行为，包含三个层次的内容：一是个体公务员服务态度和工作方法问题。二是政府管理和公共服务供给方式问题。三是行政机构及其人员的业绩评价问题。　　从行政体制涉及到的四大要素之间的关系看，改革的理想顺序应该是，环境决定职能、职能决定体制、体制决定流程、流程影响行为。然而，实际改革的顺序则是先从行政体制和运行暴露的突出问题人手，逐项改革、逐步深化，然后达到系统性改革。1982年，中国开始**次行政体制改革，这次改革在当时叫作“政府机构改革”，着眼点是精简机构。因为当时机构臃肿、层次繁多及由此带来的效率低、成本高、官僚主义等问题已达到无法承受的地步。1988年、1993年、1998年的行政改革基本上拘泥于机构改革，但政府职能转变问题已经提出，机构改革也不再局限于行政系统内部，而是把市场、社会考虑进来，通过发挥市场主体作用、培育行业协会、中介机构等社会组织来取代原有政府机构。　　……