国企改革

　 改革政府配置资源方式，发挥市场决定性作用在计划经济条件下，政府掌握着经济社会发展的资源，国有企业是政府部门的附属物。政府通过对国有企业配置各种资源，实现经济社会发展目标。在这种体制下，国企本质上是政府配置资源的载体，不可能成为市场竞争的主体。国内外几十年计划经济的实践证明，在计划经济条件下，政府通过国企作为配置资源的载体的资源配置方式是低效的。改革开放40年来，随着我国社会主义市场经济体制的建立和逐步完善，政府对经济的管制逐步放松，政府掌握的资源配置的权力结构也在不断变化。一方面，与传统计划经济体制相比，政府直接分配资金、劳动力、生产资料等生产要素的权力不断缩小，资源配置的市场化程度不断提高，市场在配置资源中的作用不断加大，与此相适应，国有企业也逐渐成为市场经济的主体，国有企业作为政府直接配置生产要素资源的载体作用也在弱化。另一方面，在社会主义市场经济体制建立过程中，虽然政府直接掌握并通过国有企业这个平台直接或间接配置的生产资料、消费资源、劳动力等直接要素减少了，但政府权力结构和资源结构也随之变化。实际上，政府在经济发展过程中掌握的配置资源的权力和影响力并没有缩小，国有企业作为政府配置资源的工具的作用，以及政府通过资源配置对国有企业产生的影响反而强化了。一、政府掌握哪些资源现阶段政府掌握的对经济发展具有重要影响的行政资源、经济资源、自然资源和社会资源等，除了极少数通过市场机制配置外，绝大多数直接或间接通过国有企业这个载体与平台进行配置。具体来说，从对国有企业经营发展有重要影响的角度来看，政府掌握的资源大体上可分为以下七类。（一）具有网络性质的自然垄断资源主要包括路网、供水网、电网、管网、信息网、频谱等。这些垄断资源基本上由政府直接无偿用行政手段分配给国有企业，从而使国有企业处于独家垄断或寡头垄断地位，产生巨大的垄断利润，这些具有自然垄断性质的国有企业形成的超额垄断利润，构成了国有企业尤其是中央企业利润总额的相当大比例。更为突出的是，这些国有企业不仅占据了某些自然垄断行业，而且利用其垄断地位，将上下游产业链的关联产业、关联企业结合在一起，形成纵向和横向高度一体化的垄断大企业集团。（二）以土地开发利用为主体的自然资源自然资源基本上属于国家所有，各级政府处于垄断地位。在计划经济条件下，土地为国家所有，国有企业利用的土地基本上是行政划拨，没有价格和价值，不反映企业的成本和效率，并且在土地利用数量方面基本上是充足的。即使在20世纪90年代以前，个别通过协议价格转让的土地，由于房地产价格很低，仅收取了有限的费用，对企业经营发展的影响也有限。随着房地产价格的暴涨，土地成为影响企业发展、增加政府收入和促进地方经济增长的*重要的资源与要素。与使用权有关的一系列土地出让的数量、方式、价格，以及土地和城市规划确定、功能调整、容积率变化等都成了影响企业发展的必要因素，成为政府手中掌握的*重要的经济资源。这些年来，各级政府除对部分与房地产开发和产业发展有关的土地资源利用市场机制采取招拍挂的方式外，对绝大多数国有土地资源都以行政划拨或协议转让方式配置给了国有企业，从而使国有企业分享了土地和房地产价格暴涨的巨大红利。这些土地资源成为国有企业资产总额的重要组成部分和国有企业利润的主要来源。除土地资源外，石油、天然气、水资源等各类自然资源，绝大多数也是由政府以行政手段方式配置给国有企业的，只是近几年才开始征收少数的资源使用费或资源税。随着我国经济规模的扩大和人民消费水平的提高，这些资源类的国有企业也逐步成为国有资本和国有企业利润的重要组成部分。（三）与市场准入有关的重要行业的特许经营权政府掌握的特许经营权，既包括一些特殊行业的经营牌照，又包括与特许经营资格、经营范围有关的行业资质，还包括准入资格在内的各种各样的行政许可。既包括类似银行、保险、证券、电信等由国家主管部门行政审批的重要产业的准入资格和行政许可，又包括各级政府掌握的基础设施、公共事业领域的特许经营权。目前，从国务院有关部门到地方各级政府，或是出于国有企业对某些行业垄断的需要，或是政府以必须采取特殊的行业管理方式为由，或是政府有关部门为了自身利益而设置审批事项等，各级政府手中掌握着大量对企业经济发展有重大影响的营业执照、行业资源和行政许可。比如，从事金融、保险、证券等特殊行业的经营，必须经国务院有关部门审批，领发特别营业执照；又如，各级政府还通过大量的行业资质，对相当多的行业设立门槛，使资质成为企业经营发展的必需的重要前置条件。在当前市场经济不完善的大环境下，这些特殊经营许可和行业资质，成为企业尤其是国有企业发展的重要资源。而部分企业包括一些国有企业在取得这些经营许可和资质后，通过有形或无形的交易市场，使这些特殊经营许可和行业资质也形成了特殊的市场价格，变成企业的有价财富和特殊利益。政府掌握的这些重要行业的特许经营权，除了少数由民营企业通过不同方式取得外，绝大多数通过各级政府的行政许可，无偿配置给国有企业，从而使国有企业在这些重要行业处于垄断地位或绝对优势地位，构成国有企业特有资源的重要组成部分，也是国有企业垄断利润的重要来源。（四）政府掌握的投资资源政府的投资资源，包括直接全额投资、合作投资、投资项目的代建代管等。在计划经济条件下，政府将财政资金无偿分配给国有企业，由企业投资形成企业的固定资产和生产要素。随着政府职能的调整和市场经济体制的逐步确立，虽然政府改变了传统的将财政资金直接分配给企业进行投资的方式，但是在其掌握的投资资源的配置方面，政府仍然将国有企业作为配置投资资源的载体和平台。例如，政府每年大量的投资资源，或者由国有企业代建代管，造成这些投资和资产名义上是政府的，实际上是由国有企业使用和经营管理的；或者作为政府投资的资本金，直接注入国有企业，形成国有企业的投资项目和固定资产；或者采用政府平台投资公司的方式，建设项目名义上由企业向银行贷款建设，实际上是政府提供资源进行担保或信用担保，政府*终承担无限责任；或者采取政府与社会资本合作的方式，使大量的政府合作项目，名义上是吸引社会投资经营，但实际上主要由国有企业来投资，而国有企业投资的背后，是政府的信用担保和对未来收益的固定回报。通过不同的方式，政府将这些投资资源直接或间接地配置给国有企业，构成国有企业发展的主要资源和要素，从而使国有企业从政府投资资源中获得巨大的经济利益。近几年，随着国家“一带一路”倡议的实施，中央和各地政府掌握的投资资源，逐步开始向国际市场拓展。国家向“一带一路”沿线国家实施的大量项目援助、投入的低息或无息贷款投资资源，以及进行的各种各样的资本输出，基本上都是通过国有企业的平台和载体实现的，这使国有企业获得了大量的投资资源，构成国有企业在境外投资发展的主要来源和重要组成部分。（五）政府掌握的庞大的产业基金和投资基金资源近年来，随着地方尤其是东部地区财力的增长，在解决了“吃饭财政”问题后，政府靠着土地拍卖和房地产开发带来巨大利益，开始用财政资金进入经济领域，参与市场竞争，以达到落实产业政策、促进GDP（国内生产总值）增长的目标。政府进入经济领域的方式除了通过国有企业、平台公司直接投入具体项目外，还有相当一部分是以设立投资基金或产业发展基金的方式介入市场竞争的。从逻辑上讲，政府采取设立产业基金和投资基金的方式，比直接注入国有企业和平台公司更适应市场机制的要求，更有利于发挥市场在资源配置中的决定性作用。但实际上大量的产业基金和投资基金是由政府直接成立的基金公司、投资公司来管理的，这些基金公司、投资公司由于游离在国有资产管理体制之外，由财政等部门直接管理，从经济效益以及对政府产业政策落实的促进效果来看，可能比直接委托国有企业控股的投资公司或基金公司管理更差。近年来，国务院各部门以及各级地方政府为推动产业政策的落实，设立了大量的扶持资金，这些资金的配置，虽然面向社会不同所有制的企业，形式上也设立了一些门槛和程序，引进了一些社会力量参与资金配置的评估、检查、验收等环节，但由于受政治、经济、社会等因素的影响，这些资金实际上仍然由政府部门*终决定和审批。在实践中，这些产业资金*终大部分也直接或间接地配置给了各种类型的国有企业。（六）政府掌握的价格资源政府的定价权力以及对企业直接和间接的价格补贴，本质上并不属于企业资源要素，但在实践中它是决定一些企业经营赢利与否*重要的因素。对提供公共产品的企业来说，政府的产品定价及价格补贴通常成为企业赢利水平的决定性因素。随着几十年来经济体制和价格体系的改革，大部分商品价格已经放开，价格由市场决定，但是在基础设施、公共服务和垄断行业，政府仍然掌握着价格制定和价格补贴的权力，构成影响这些领域的企业乃至整个经济社会发展的重要资源。由于政府物价部门与企业之间存在严重的信息不对称，因此，虽然政府在制定价格时也进行一些成本测算，部分项目也举行价格听证会，但政府掌握的价格资源基本上靠行政手段审批。由于垄断行业中以国有企业为主，基础设施领域中国有企业是主要参与者，公共服务的提供者也主要是国有企业，因此，参与政府定价的企业主要是国有企业。在政府定价过程中，由于信息不对称、政府谈判能力不足等，政府的定价水平和标准通常远远高于企业的合理成本加平均利润的水平，这给国有企业带来了更多的超额利润，而这些超额利润又因国有企业人员多、成本高、效益低而被抵销了。在政府价格补贴方面，这些年政府对公用事业除了采取直接的、公开的价格补贴外，还更多地采取了对国有企业在土地供应、地价减免、财政专项、银行贷款等方面的综合性补贴、支持和补偿，其中部分是合理的，也有相当一部分超出了相应补偿的合理水平，从而形成了这些国有企业特殊的超额利润的来源。（七）政府直接和间接掌握的庞大的国有资产资源国有企业的经营性国有资产，应该按照政企分开、政资分开的原则，由国有企业按照市场配置资源的原则，追求*大的经济社会效益。随着政府对国有企业资源配置的支配和主导作用加强，从一定意义上讲，国有资产本质上已经成为政府配置资源的重要组成部分。2017年中央印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》中，明确把金融类和非金融类经营性国有资产列入“创新经营性国有资产配置方式”范围之内，作为创新政府配置资源的重要领域。从实践来看，政府直接和间接主导国有资产配置的领域大体上有四类。一是国有银行、证券、基金等国有控股的金融机构，国家和地方政府对这些金融机构的资源配置尤其是银行贷款有相当大的支配力和影响力。这种支配力和影响力通常采取不同的方式，有的是给银行直接下达贷款指令；有的是采取召开协调会的方式，给银行施加压力，迫使银行落实政府的意图；有的是用财政、土地等资源给银行以适当补偿，引导银行按政府的指令落实贷款指标；有的是以政府的信用给银行担保，承担银行贷款的风险；等等。政府对国有金融企业的这种影响力和支配力，既给国有金融机构的扩张提供了强有力的支撑，又给国有金融机构带来了很大的金融风险。对其他非金融类国有企业来讲，政府对银行的干预，一方面给国有企业经营发展提供了金融保障，使国有企业比民营企业从国有银行获得了数量更大、利息更低的资金，支撑国有经济的快速发展，形成“国进民退”的发展格局；另一方面也促使国有企业高负债率的形成，阻碍了有进有退的国有经济布局调整，使一些“僵尸企业”或大量的低效率的国有企业长期滞留，给国民经济健康持续发展带来长远的不利影响。二是纳入国有资产管理部门的庞大国有资产，特别是多年积累下来的数额巨大的经营性国有资产，实际上已成为政府推动经济发展、落实产业政策等的工具和平台，政府通过不同方式支配着国有资产的配置和使用，其中包括对一些重要基础设施、公共事业、重大建设项目等，政府通常直接发出指令，国有企业按照政府的计划投资建设。政府制定产业政策和经济发展规划后，通常要求国有企业带头投入资金和项目，国有企业按政府的产业政策制订自身的投资发展计划。政府直接或间接支配经营性国有资本，虽然给国有企业的发展提供了大量的行政资源，但是国有企业也为此付出了很大的代价，由国有企业承担的一些重要项目通常也会产生巨大损失。三是政府直接举办的以融资为主要内容的各类投资平台公司，这些平台公司实际上是政府职能的延伸，是政府配置资源的直接平台，这些投资平台的负债基本上是政府的直接负债。近几年各级地方政府平台公司实际上已经成为我国金融系统的重大风险来源。四是近几年政府以各种理由直接举办的游离于各级国资委之外的各类国有企业。这些年来，政府采取不同方式，通过国有企业这个平台和载体，用行政手段直接或间接地配置了庞大的经营性的金融类和非金融类的国有资产。这一方面使国有企业成为政府推动经济增长的抓手和行使经济社会职能的工具；另一方面也使国有企业从政府掌握的行政权力和行政资源、经济社会资源中获得巨大的经济利益，使其在相当多的领域处于垄断地位和优势地位。上述政府掌握的七个方面的资源，从进一步完善社会主义市场经济体制和市场机制的要求来看，从国民经济发展的全局、长期、根本的要求来看，都应该通过市场机制发挥市场配置的决定性作用，但事实上，各级政府单纯为了追求GDP的增长，在实践中将大量的资源通过不同的方式基本上都配置给了国有企业，国有企业成为政府用行政手段配置资源的平台与载体，扭曲了资源配置在政府、市场、企业之间的关系，背离了“政府调控市场，市场引导企业”的市场经济调整模式。这一方面形成了国有企业的市场垄断地位和不公平竞争的环境，妨碍了社会主义市场经济体制的完善和市场机制的发挥；另一方面还鼓励国有企业盲目扩张，挤占了民营企业的发展空间，形成国有经济布局不合理、产能过剩、“国进民退”的格局，给国有企业发展带来长远不利影响。与此同时，国有企业靠政府的资源优势取得的经营业绩和资产增值，掩盖了国有企业在经济效率、经营成本、体制机制等方面存在的问题，不利于促进国有企业内部机制的改革。针对这些年政府资源配置存在的问题，党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（简称《决定》）指出，“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益*大化和效率*优化”。随后中央和国务院又印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，提出要大幅度减少政府对资源的直接配置，创新配置方式，更多地引进市场机制和市场化手段，提高政府资源配置的效率和效益。但近几年，由于受政府职能转变、部门利益以及其他因素的制约，政府手中掌握的资源并没有减少，政府主要通过行政手段配置资源的方式没有发生多大的转变，政府把国有企业作为资源配置的工具，将资源主要配置给国有企业的格局也基本上没有改变，市场机制在政府资源配置中的决定性作用没有得到充分发挥。二、当前政府资源配置方式带来的影响当前，政府资源的配置方式和国有企业特有的垄断地位和优惠政策，总体上对国民经济发展和国有企业的改革带来了长远的不利影响。一是降低了资源的利用效率，给中国经济发展带来损失。对于经济发展和企业经营需要的各种资源和要素，是发挥市场机制由市场配置效率高，还是利用行政手段由政府配置效率高？是直接配置给国有企业资源利用效率高，还是通过市场机制配置给不同所有制的企业资源利用效率高？是政府配置、国有垄断对更好地促进经济发展和满足人民群众的需要有利，还是通过市场机制配置给不同所有制企业对促进经济发展和满足人民群众的需要有利？这些问题已经被新中国成立后的计划经济和改革开放社会主义市场经济的实践充分论证了。二是政府资源行政配置造成的国有企业的垄断，给消费者和国家垄断行业的改革造成影响。目前我国一些垄断行业的国有企业，凭借国家对垄断行业的特许经营和特殊政策，几乎垄断了产业链上下游的资源、定价、流通等重要环节，在获得垄断利润的同时，也给消费者带来了沉重的负担。随之形成的庞大利益集团，使党的十八届三中全会《决定》提出的垄断行业的改革举措长期难以贯彻。三是造成国有企业对政府资源的长期依赖，使国有企业在激烈的市场竞争中难以成为具有核心竞争力的市场竞争主体。经过几十年的国企改革，国有企业市场竞争力有一定的提高，个别企业在某些行业具有一定的优势。但总体上来说，这些年来，国有经济和国有企业的发展在一定程度上主要依靠在重要产业的垄断地位，依靠享受政府以不同方式给予的优惠政策。在这种情况下，国有企业既然可以凭借从政府获得特别的垄断资源和优惠政策取得额外的利润，能够很好地生存和发展，自然就失去了自我改革的压力。因此，国有企业作为政府配置资源的平台与载体，失去了成为适应市场竞争需要的独立的市场主体的外部压力和内在动力，延缓甚至阻碍了国有企业内部经营机制的转换和国有企业改革的深化。三、转变政府职能，发挥市场在资源配置中的决定作用综上所述，深化国有企业的改革，实现国有企业与社会主义市场经济相适应的问题，首先需要解决好政府和企业的关系问题。一方面，社会主义市场经济体制下的政府要转变政府职能，实现政企分开，处理好政府与市场的关系、政府与国有企业的关系，改变把国有企业作为资源配置的平台与载体，作为推动经济增长的抓手的现状，发挥市场在资源配置中的决定性作用。另一方面，社会主义市场经济体制下，国有企业不能长期依赖政府赋予的行业垄断和特殊资源、特殊政策生存和发展，而应该面向市场，转变机制，成为市场竞争的主体。具体来说，处理好政府和市场、政府和国有企业的关系，应该从广度和深度上大力推进五个方面的改革。（一）要减少政府在资源配置中的权力从上述政府直接掌握和通过国企进行配置的七个方面的资源来看，虽然我国推进政府转变职能和审批制度改革20多年了，尤其是近几年，国务院把转变政府职能、推进“放管服”改革、重塑政府与市场的关系，作为政府改革的重要举措，取消或下放了几批政府审批事项，减少了政府对市场资源的直接配置和对市场活动的直接干预，但从市场经济下政府和企业改革的*终目标来看，政府掌握并直接以行政手段配置的经济资源太多，对市场活动的干扰太多，市场对资源配置的决定性作用并没有充分发挥，政府与企业主要是与国有企业的关系并没有理顺。根据党的十八届三中全会《决定》明确的政府的责任和作用来看，政府应该履行“保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，维护市场秩序，推动可持续发展”的职能，并不需要直接掌握支配大量的经济资源，更不应该借助于国有企业的平台来配置资源，不应该将大量的资源用行政手段直接或间接配置给国有企业，而应该尽*大可能将其掌握的经济资源包括垄断行业、自然资源开发、政府投资基金、产业基金等通过市场化的改革，推向各类市场，发挥好市场在资源配置中的决定性作用。同时，将属于影响市场公平和市场机制发挥的大量的市场准入、特许经营、政府定价等经济资源予以取消，打破国有企业对诸多行业的垄断，等等。通过减少政府掌握的各类资源，并改革政府对资源的直接配置，推动资源配置的市场化，真正形成政府调控市场、市场引导企业的宏观调控体系。（二）要引进竞争规则，为不同所有制企业创造平等竞争的环境比如，对政府掌握的经营性的经济资源，包括自然资源的开发利用、少数自然垄断的行业、个别特许经营和政府定价资源，以及少量的政府投资等，建议采取类似土地资源出让的招标、拍卖、挂牌的方式，通过资源的特许经营权市场化的有偿使用，实现政府和市场作用的有效结合，既取得政府资源利用的*大效益，又体现竞争的公平性。对于政府掌握的一些非经营性经济资源，如用于公共服务的政府全部投资项目的建设，可以通过竞争方式，实现代建代管，一些有部分收费的基础设施公共服务项目，可以采取政府与社会资本合作的方式，利用竞投等方式选择合作对象，等等。（三）要坚持政资分开、政企分开的改革方向在垄断资源和优惠政策方面，政府要逐步把国有企业推向市场。国有企业要面向市场，消除对政府资源和优惠政策的依赖性，公平地从市场取得自身生存和发展所需的各类资源。要依靠自身的生命力、竞争力，成为激烈市场竞争中的主体，用逐步断开的方式，倒逼以政企分开、政资分开为主要内容的政府行政管理体制改革，倒逼以管资产、管企业向管资本为主的国有资产管理体制改革，倒逼国有企业内部决策机制、经营机制、监督机制的改革，倒逼企业内部分配、用人、薪酬等内部体制改革和机制转换，使国有企业机制与市场机制真正接轨。（四）加快垄断行业的改革，建立各种所有制公平竞争的市场环境垄断行业的改革是经济体制改革的难点，由于政府把垄断资源用行政手段直接配置给了国有企业，垄断行业基本上以国有企业为主，因此垄断行业改革的本质是国企国资领域的改革。垄断行业的改革已经进行几十年了，2000年前后，朱镕基总理在电信、电力、航空、石油等领域进行过改革，基本上破除了国有企业独家垄断局面，形成了国有企业内部寡头垄断的格局。近十几年由于部门利益掣肘等，行业垄断已成为国民经济健康持续发展的障碍。因此，推进垄断行业的改革，首先要在重要的垄断行业放开准入条件，降低行业门槛，引进民资、外资等多种所有制企业，形成公平竞争的市场机制。同时，把现有国有企业处于垄断地位的、垄断行业内部的竞争性业务和垄断性业务分开，将竞争性环节和业务彻底推向市场，优胜劣汰。对具有自然垄断性质的环节和领域，引进社会资本，形成多种所有制企业有限竞争局面，同时政府加强价格管制和对其服务质量的监督，形成“必要成本+合理利润”的自然垄断行业的赢利模式。（五）加强国有经济布局的调整，加快竞争性领域国有企业退出，形成国有企业有进有退的机制在竞争性很强的领域，绝大多数国有企业没有竞争力，不具备发展壮大的优势。当前我国竞争性领域存在的大量的国有企业，实际上都不同程度地依靠政府的优势资源和特殊政策的支持，离开了政府的这些特别支持，相当一部分竞争性领域的国有企业连生存条件都不具备，更谈不上做强做优。随着政府与市场、政府与国有企业关系的理顺，随着政府资源配置方式的改革，随着国有企业与政府资源和优惠政策的真正分离，绝大多数竞争领域的国有企业将难以为继。因此，必须加大国有企业布局和结构调整，重点对严重产能过剩的“僵尸企业”，对处于竞争激烈领域的商业、物流、外贸、服务业、制造业等国有企业，除极少数已经做强做优做大的企业以外，绝大多数要抓紧退出。从长远来看，在竞争领域可以生存发展，但不符合国有经济长远发展方向的国有企业，以及经营风险大，但内部动力机制和风险承受机制不能适应所处领域的国有企业都应该有计划、有步骤地退出。通过竞争性领域国有企业的退出，形成有进有退的国有企业发展机制，优化国有经济布局和结构。未来国有企业应主要在关系到国家全局的重大战略性产业，保障国家经济和社会正常安全运行的重要基础设施领域，以及为人民群众提供服务的公共服务领域发挥更大的作用。但即使在这些领域，国有企业也要通过市场机制，公平地获得政府的特殊资源，平等地享受政府的特殊政策，通过自身的竞争力和优势，承担起国有经济在国家长远发展和满足人民群众对公共服务的需要中应尽的责任和义务，为国家的发展和满足人民群众日益增长的美好生活做出更大的贡献。