行政执法与行政审判(总第81集)

高端论坛____ 《行政复议法》修改如何贯彻“行政一体原则” 耿宝建　殷　勤 【摘要】行政一体原则与行政复议体制改革方向互相契合。行政一体原则要求将原行政行为和复议决定视为一个整体对待，由复议机关统一对外表达行政系统的意志，接受司法审查。行政复议体制改“条块结合”为“以块为主”，主要由县级以上地方人民政府作为复议机关、以政府名义对外作出复议决定，并以政府名义接受司法审查。为了及时、高效、便捷地解决行政争议，修改《行政复议法》有必要正式引入行政一体原则，并在时机成熟时改“双被告”为复议机关“单被告”，以突出对复议决定的实质性审查。行政一体原则也要求复议与诉讼关系适度调整，确立复议前置和司法*终原则，承认行政复议的“准司法性”和“准一审性”，让复议更注重事实认定和争议解决，让行政诉讼更注重程序监督和法律的统一实施。 【关键词】行政一体原则　《行政复议法》修改　共同被告　行政争议解决 《行政诉讼法》第二十六条第二款创设了复议维持“双被告”制度，意味着《行政复议法》也要形成相应的制度设计。“双被告”制度被认为源于行政一体原则，但作为行政一体原则发源地的德国却采“单被告”，亦有论者对“双被告”提出质疑[1]。在“双被告”问题上，《行政复议法》是沿袭《行政诉讼法》，还是“倒逼”《行政诉讼法》共同修改？回答上述问题，需要对行政一体原则加以全面把握。 一、行政一体原则之提出 行政一体原则原为宪法上行政组织之基本原则，奥托·迈耶将国家视作行政的统一体，指出“国家是一个有序的集合体……为此集合体及其目的的实现而进行的一些活动，人们一般概括地称之为行政……国家首先是通过一个*高权力而区别于其他集合体”“行政机关组织法还无一例外地规定了不同机关的正式上级机关有权废除下级机关作出的决定……上级机关……能通过职务指令决定下级机关的行为，也可以特别命令下级机关废除某一决定。但上级机关同时又是行政系统中更高的等级——上级，它也可以依职权插手下级机关的职务范围，以在上级的位置上以法律上具有优势地位的意志力来作出决定……这种废除具有直接的效力”。[2]在此意义上，我国台湾地区司法院释字第613号对行政一体原则作出如下定义：“行政旨在执行法律，处理公共事务，形成社会生活，追求全民福祉，进而实现国家目的，虽因任务繁杂、多元，而须分设不同部门，使依不同专业配置不同任务，分别执行，惟设官分职目的绝不在各自为政，而是着眼于分工合作，盖行政必须有整体之考量，无论如何分工，*终仍须归属*高行政首长统筹指挥监督，方能促进合作，提升效能，并使具有一体性之国家有效运作，此即所谓行政一体原则。” (一)行政一体原则的三个分析维度 1．组织一体。传统的行政一体被严格限定为“组织上的一体”，为了确保组织整体的意思统一，法律设定了金字塔式的科层行政体系，上级行政机关借由组织、人事、财政预算以及个案中行为的直接命令等“强制性协调手段”，确保行政系统内权力行使的连贯性、统一性和一体性。[3]于此，政府对下级政府或所属部门所作决定加以改变或者撤销，乃被视为“行政权之当然权力”。[4]我国同样遵循行政一体的组织原则，根据《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，国务院统一领导各部和各委员会工作，统一领导全国地方各级国家行政机关工作，地方各级政府各自领导所属各工作部门和下级人民政府工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。作为行政组织体系中正式的内部监督方式，行政复议制度的根本组织原则即为“行政一体原则”。《行政复议法》制定之初，行政复议即主要定位于“行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”。[5]申言之，行政复议制度乃是为了表达行政系统中“组织上一体”而存在的，是将整个行政体系作为一个总体而对待的，是处理行政机关内部“家事”的。 2．责任一体。现代代议制民主理论认为，国家本身并不是*终目的，而为民主的“传送带”。[6]为了体现对立法的遵从，行政组织必须借由表征为组织一体的科层制组织结构，将民主正当性自上而下传送到组织的细枝末节，即借由组织一体搭建的垂直通道，将代议制机关代表的“公意”传递到组织末端，赋予作为“执行权”的行政权以民主正当性。因此，组织一体的另一面是责任一体，政府拥有行政事务的*终决定权，同时也要对职能部门的行为向权力机关(立法机关)负*终的政治责任。“组织一体，不过是为了实现行政整体对议会的政治责任和议会对行政的民主传送，责任一体才是行政一体的根本指向。”[7]责任一体属于规范主义的外部控权模式，是建立在行政权应当受到外部监督的基础之上的。现行的《行政复议法》和修改前的《行政诉讼法》，没有完全体现复议机关与原行政机关责任一体，而是区分对复议维持、复议改变两类情形，分别由原行政机关、复议机关作为被告，并各自承担诉讼法上的责任。这一做法，与德国和我国台湾地区的“原处分主义”和“首次负担原则”大同小异，即原则上由原行政机关作为被告，仅在复议决定对原告造成“首次负担”或“补充性负担”时，由复议机关作为被告。实践中，这一制度被异化为复议维持率居高不下、复议机关长期不当被告，以致权责不明、权责不一。为纠正这一问题，《行政诉讼法》规定了复议维持“双被告”制度，立法机关指出“有些复议机关一味维持原行政行为，该撤销的不撤销，该纠正的不纠正，导致维持率过高……为了从制度上促使复议机关发挥监督下级行政机关的行政行为，救济公权利的作用，新法对现行制度作出了修改”，[8]一定程度上体现了责任一体。 3．功能一体。功能主义认为，为了更好地实现行政机能，各类行政组织的创设都必须建立在行政任务的考量之上，行政机关应当主动调整组织目标和结构，协调分散的权力，通过各种手段维持整体的统一性。[9]我国行政复议法律制度的变迁，无疑具有明确的功能主义指向。行政复议法制定之初，行政复议仅定位于行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，长期以来，复议机关以行政行为合法性审查为核心内容，而非“同时对行政行为的合法性与合理性进行审查”，既不关注也不回应申请人的利益诉求。“与行政诉讼相比较，行政复议程序空转带来的问题更为复杂。行政复议程序空转不仅不能化解原行政争议，还会在原争议的基础上增加新的行政争议。”[10]面对行政争议数量不断增长的实际情况，2007年实施的《行政复议法实施条例》**条明确将“解决行政争议”嵌入行政复议的制度目的；2011年，为了发挥行政复议所具有的专业性强、程序简便、高效快捷、资源配置能力强等优势，行政复议与行政诉讼在行政案件处理上作出分工，中央将行政复议确定为“化解行政争议的主渠道”；2014年修改《行政诉讼法》时，立法机关对这一定位进一步明确，提出“应当把行政争议解决的主战场放在行政复议上”，[11]实现行政争议向复议渠道有效分流。将行政复议作为化解行政争议的主渠道，回应了日益增长的行政案件数量与司法资源配置不足、诉讼制度争议解决效率不高之间的紧张关系，目的是希望发挥行政复议的优势，将更多行政纠纷化解在复议程序中。“实质法治主义之下纠纷的实质性解决主要包含三层意思：一是案件已经裁决终结，二是当事人之间的矛盾真正得以解决，三是通过审理明晰此类案件的处理界限。”[12]行政复议应当围绕当事人的权利义务关系展开审查，而非机械地围绕行政行为合法性展开审查，并将背后复杂的经济、社会因素纳入考量，为公民提供更加有效的救济，产生定分止争的社会效果，体现对原行政行为的“链条式”功能融合。 (二)行政一体原则与行政复议体制改革方向相互契合 随着社会结构逐渐分化，跨越边界的公共事务日益复杂化，人们开始反思科层治理带来的结构僵化、竞争治理的管理碎片化等弊端，而要跨越政府与政府、政府内部部门与部门，以及政府与社会之间的边界，才能实现有效治理。因此，需要建构新的整体政府和整体性治理模式，实现治理功能的整合、治理层级的整合、政府与社会组织的整合。新公共管理理论认为，整体性治理模式包含了逆部门化和碎片化、大部门式治理、重新政府化、恢复或重新加强中央过程、极大地压缩行政成本、专业化、网络简化、共享服务等九个方面的内容。[13]在治理功能和治理层级整合方面，整体性治理模式与行政一体原则的实质内涵是相互契合的。 我国长期按照职能划分，实行条块分置管理，各行政层级之间、垂直部门与地方政府之间、各地方政府之间，以及政府各部门之间处于分割状态，形成机构、利益和责任的离散化，“因分工过细造成部门林立、职责交叉和多头指挥；因组织僵化造成资源割裂、流程破碎；因本位主义造成整体效能低下、公务人员权力本位”。[14]为弥补公共管理碎片化的缺陷，我国持续进行的行政体制改革，通过机构整合、功能整合等多种方式，改变行政机关的组织结构和行政权力的运行机制，体现了“以整治碎”的价值取向。在行政复议体制改革方面，2020年2月中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过的《行政复议体制改革方案》要求各地方整合复议职责，除垂直领导部门以外，实现县级以上一级地方政府只保留一个复议机关，由本级政府统一行使行政复议职责，政府各部门不再行使行政复议职责。据调查，司法部已推动23个省(区、市)822个地方政府试点改革行政复议体制，地方一级政府只保留一个行政复议机关，由政府统一行使行政复议职责。[15]行政复议体制改“条块结合”为“以块为主”，主要由县级以上地方人民政府作为复议机关、以政府名义对外作出复议决定，这一改革方向与行政一体原则在宪法和组织法上系属同源，高度统一。 二、原行政行为与复议决定关系之审视 为了及时、高效、便捷地解决行政争议，基于行政一体原则和地方政府统一行使行政复议权，原行政行为与复议决定、行政机关与复议机关之间的关系，也应重新思考、重新定位、重新设计。 (一)既有观点 通常观点认为，原行政行为是形成、变更或者消灭行政实体法律关系的基础法律行为，在复议维持的情形下，复议行为是对原行政行为法律效果的同意，在复议改变的情形下，复议行为原则上也仅是对原行政行为违法的修正。因此，原行政行为与复议行为是“主”和“从”的关系。 论者指出：“行政诉讼之程序标的，原则上为原行政处分，亦即经由诉愿决定所获得之形态的原处分。因此，原则上原处分及诉愿决定乃作为统一体处理，亦即在诉愿程序上将两个行政处分视为一个统一的行政决定。”[16]所谓原处分决定，系指“原行政处分仅于其诉愿决定之后，仍然使关系人蒙受不利益时，即得被争执，亦即原处分对于关系人有效适用，如同诉愿决定对之所已形成者一般，而不论诉愿决定是完全维持原处分，抑或为有利于或不利于关系人而变更处分。换言之，不论诉愿机关对于系争处分，在结果上及理由上均完全予以维持，或者其处分效力虽予以维持，但以其他理由或其他事实为依据；或者甚至对于处分，在结果上亦予以变更；凡此情形，亦均有此处原处分主义之适用”。[17]德国《行政法院法》第79条第1款第1项将之表述为：“撤销之诉的审查对象是以复议决定的形式体现出来的原行政行为。”我国台湾地区“行政诉讼法”第二十四条也规定：“经诉愿程序之行政诉讼，其被告为左列机关：一、驳回诉愿时之原处分机关……” (二)理论检讨 上述观点，表面上看似将原行政行为与复议行为合二为一，认为*终表现形式是经复议行为修正的原行政行为。问题在于，这种合二为一是抽象的、观念上的，而非具体的、实在的。因为无论原行政行为，还是复议行为，都分别有其载体，并不能因为在观念上将两者视为一个整体，其就自然而然成为实在的整体。2000年《*高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)第七条将复议改变原行政行为认定的事实、法律或者结果，均视为复议改变；[18]《*高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(以下简称《解释》)第二十二条**款则规定复议机关改变原行政行为认定的主要事实和证据或者适用的依据，但未改变处理结果的，均属于维持原行政行为。[19]《若干解释》更强调复议行为与原行政行为的区别，实质上否定了复议修正原行政行为的可能性；《解释》强调两者统一，肯定复议机关应当对原行政行为作出必要修正。在这种情况下，复议行为显然并非体现原行政机关的意志，而主要体现的是复议机关自己的意志，与其说复议行为修正原行政行为，毋宁是原行政行为是复议行为的必要组成部分；与其说法院对经复议改变后的事实和法律统一到原行政行为中审查，毋宁是以复议机关认定的事实(小前提)和法律(大前提)进行审查。此外，合法性审查原则要求行政机关以当时的事实和法律为行为标准，禁止事后调查和取证，即应遵循“先取证、后裁决”规定，如认为复议改变原行政行为认定的主要事实后，原行政行为即属于合法，显然不符合上述精神。但如将复议行为视为整个行政处分链条的一个环节，复议机关以复议时的事实、证据和法律对行政实体法律关系作出认定，则不违反上述原则。此时，不应由原行政机关对复议改变后的行政行为承担举证责任，而应由复议机关承担相应的举证责任，尤其在复议机关与原行政机关对事实和定性立场不一致时，要求原行政机关对复议改变的事实加以举证，不具有可期待性。在复议“双被告”的司法裁判中，已经出现原行政机关与复议机关经释明后仍然坚持在法庭上分别发表相互冲突的观点，让庭审严重失焦，也给裁判造成困难。可见，“原处分主义”仅部分体现组织一体，而不能体现责任一体、功能一体。 [1]沈福俊：《复议机关共同被告制度之检视》，载《法学》2016年第6期；梁君瑜：《复议机关作行政诉讼共同被告——现状反思与前景分析》，载《行政法学研究》2017年第5期；张旭勇：《复议机关作共同被告的逻辑转换与制度重构》，载《浙江学刊》2019年第5期；王青斌：《反思行政复议机关作共同被告制度》，载《政治与法律》2019年第7期。 [2] [德]奥托·迈耶：《德国行政法》，刘飞译，商务印书馆2013年版，第131页。 [3]张运昊：《行政一体原则的功能主义重塑及其限度》，载《财经法学》2020年第1期。 [4] [日]南博方：《行政法》，杨建顺译，中国人民大学出版社2009年版，第68页。 [5]时任国务院法制办公室主任的杨景宇对《中华人民共和国行政复议法(草案)》说明时即指出，“行政复议是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度”“制定行政复议法，从制度上进一步完善行政机关内部自我纠正错误的监督机制，是迫切需要的”“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点”。参见杨景宇：《关于〈中华人民共和国行政复议法(草案)〉的说明》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2000－12/06/content_5007101.htm，2020年8月20日访问。 [6] [美]理查德·B.斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆2011年版，第10页。 [7]张运昊：《行政一体原则的功能主义重塑及其限度》，载《财经法学》2020年第1期。 [8]全国人大常委会法制工作委员会行政法室：《〈中华人民共和国行政诉讼法〉解读与适用》，法律出版社2015年版，第59页。 [9]张运昊：《行政一体原则的功能主义重塑及其限度》，载《财经法学》2020年第1期。 [10]王万华：《行政复议法的修改与完善——以实质性解决行政争议为视角》，载《法学研究》2019年第5期。 [11]参见李适时：《全国人民代表大会法律委员会关于〈中华人民共和国行政诉讼法修正案(草案)〉修改情况的汇报》，http：//www.npc.gov.cn/wxzl/gongbao/2014－12/23/content_1892455.htm，2020年8月20日访问。 [12]江必新：《论实质法治主义背景下的司法审查》，载《法律科学》2011年第6期。 [13]竺乾威：《从新公共管理到整体性治理》，载《中国行政管理》2008年第10期。 [14]王敬波：《面向整体政府的改革与行政主体理论的重塑》，载《中国社会科学》2020年第7期。 [15]参见张维：《行政复议体制改革今年正式启幕》，http：//www.moj.gov.cn/Department/content/2020－07/03/601_3252024.html，2020年8月20日访问。 [16]陈清秀：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第423页。 [17]陈清秀：《行政诉讼法》，法律出版社2016年版，第423页。 [18] 《若干解释》第七条规定：“复议决定有下列情形之一的，属于行政诉讼法规定的‘改变原具体行政行为’：(一)改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的；(二)改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的；(三)撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。” [19] 《解释》第二十二条**款规定：“……复议机关改变原行政行为所认定的主要事实和证据、改变原行政行为所适用的规范依据，但未改变原行政行为处理结果的，视为复议机关维持原行政行为。”