广东省环境社会风险治理体系建设探索与实践

第1章环境社会风险的理论内涵 1.1概念界定与理论基础 1.1.1环境社会风险概念环境社会风险是指民众因担心或已受到空气、土壤、水、辐射、噪声污染或生态景观破坏等环境问题，而引起信访矛盾、网络舆情或群体性事件等集体维权行为，导致社会冲突，危及社会秩序乃至政治稳定的可能性。一般表现为因反建垃圾处理厂、火葬场、变电站和高速铁路等基础设施引发的“邻避”冲突、环境信访等现象。 1.1.2“邻避”基本概念与理论基础 （1）“邻避”设施“邻避”一词在英语表述中是“NIMBY”，即“not in my backyard”（不要建在我家后院），“邻避”内涵的学术界定是由美国学者Michael OHare于1977年首次提出的，即“能够带来整体性社会利益，但对周围居民产生负面影响”的设施(OHare，1977)。此外，随着研究的深入，国外学者还提出许多不同的表述，如“locally unwanted land use（LULU）”，即“本地不期望的土地利用”；“better in your backyard than in mine（BIYBTIM）”，即“建在你家后院好过建在我家后院”；“not in anybody backyard”，即“不要在任何人家后院（NIABY）”；“not on planet earth”，即“不要在地球上（NOPE）”等。所谓“邻避”设施，是指城市发展中建设的一些带有负外部性并被附近居民所厌恶同时又造福于整个区域的公共设施，比如垃圾焚烧厂、核电厂、信号发射塔、化工厂、变电站、火葬场、精神病院等。邻避设施的本源为一种具有增进整体利益的正外部性和损害局部利益的负外部性构成的用以生产和提供公共服务的公共设施，具有明显的成本和收益的非对称性，这种利益不对称性是产生分歧的根源。这也就是所谓的公共善和个人恶的混合体。“邻避”设施通常具有以下特性：**，设施所产生的效益为全体社会所共享，但负面外部效果却由设施附近民众来承担；第二，住户欲避免此类设施所带来的负面影响，唯有通过空间区位的移动达成；第三，住户对此类设施的接受程度，受到居住地点与此类设施距离远近的影响，一般而言，距离越远，住户接受程度越高；第四，“邻避”设施的设置与兴建，不仅是一项需要高度专业技能的科学评估，亦是一项关系社会大众福祉的公共决策问题，而专家的专业评估意见和社会大众的价值判断，由于观念和利益的出发点不同，往往使两者间的价值判断存在着某些差距，若决策单位忽视这些差距，则难免会与民众发生冲突。依据不同的标准，“邻避”设施具有不同的分类。陶鹏和童星（2010）从预期损失与不确定性两个方向出发，将“邻避”设施划分为：污染类“邻避”设施（垃圾焚烧发电厂、垃圾填埋场、危险废物焚烧处理厂、污水处理厂、污染类工业企业、交通设施等）、风险集聚类“邻避”设施（核电站、PX项目、加油加气站、变电站等）、污名化类“邻避”设施（戒毒中心、精神病院、监狱、社会流浪人口救助机构等）以及心理不悦类“邻避”设施（殡仪馆、火葬场和墓地等）。林茂成根据“邻避”设施的用途，将“邻避”设施分为一般生活类“邻避”设施（传统菜市场、教堂、庙宇和加油站等）、休闲生活类“邻避”设施（舞台、酒店、PUB、KTV、电动玩具城和夜市等）、社区安全类“邻避”设施（消防站、消防栓和危险品处理场等）、环境基础类“邻避”设施（垃圾收集站、垃圾处理场和污水处理厂等）以及经济类“邻避”设施（电信号发射塔、核电站和变电站等）。 （2）“邻避”情结周边居民由于对“邻避”设施的效益由整体社会共享，而其所带来的环境污染、健康威胁、资产损失等负外部性却由自己承担的不公平感与相对剥夺感等抵触心理即为“邻避”情结或者“邻避”态度。其根源在于“邻避”设施的兴建给周边居民造成的成本与收益失衡。李永展（1997）将“邻避”情结视为一种“个人或社区反对某种设施或土地使用所表现出来的态度”。邱昌泰（2001）将“邻避”情结定性为包含诸多非理性因素态度，这种态度倾向于自利的、政治的或者具有意识形态色彩的，它妨碍着环保建设并且很难被理性地说服。而陶鹏和童星（2010）则认为“邻避”情结其实是一种居民想要保护自身生活领域，维护生活品质所产生的抗拒心理和行动策略。“邻避”情结实际上包含三个层面的含义：首先，它是一种全面拒绝被认为有害于生存权与环境权的公共设施的态度，比如垃圾掩埋场、焚化厂、火力发电厂、核能电厂等；其次，强调以环境价值作为是否兴建公共设施的标准；*后，邻避情结主要是一种情绪性反应，居民不一定需要有技术层面、经济层面或行政层次的理性知识（Vittes and Lilie，1993）。 （3）“邻避”效应“邻避”效应是指“邻避”设施附近的居民考虑到自己的利益受损而其他人却不用为此买单，于是产生不满，这种不满的认知更偏向主观化和情绪化，甚至越来越多的居民对邻避设施产生“妖魔化”或者“污名化”的刻板印象。少数反抗者运用网络舆情使得“邻避”情结的负面情绪迅速扩散并取得附近更多居民的认同，于是小范围的反对逐渐演化成群体性反抗，*终爆发“邻避”冲突（邢晓萌，2019）。根据乔艳洁等（2014）对“邻避”效应的定义，“邻避”效应是源于“邻避”设施所具有的收益成本分配不均衡的特征，这会引起附近居民心理上的抗拒与隔阂，并且产生“邻避”情结。当政府对此处理不当时，便会激发居民的抗争行为，以上现象便是“邻避”效应。 （4）“邻避”冲突“邻避”冲突是指民众在“邻避”情结的作用下，以反对“邻避”设施建设为目的而采取强烈的和坚决的、有时高度情绪化的集体反对甚至抗争行为。丘昌泰认为“邻避”冲突是一种民众面对在其附近进行不受欢迎的设施选址时的一种保护主义的态度和对立战术，公众对“邻避”设施的抗争，主要源于这些设施可能产生的潜在威胁生活品质与财产价值的风险，因而产生敌视行为态度。何艳玲将“邻避”冲突的原因归结为“邻避”设施的负外部性和“成本-效益”的不均衡性，居民在以上原因的作用下由于“邻避”情结会产生强烈反对将“邻避”设施建在自家后院的冲突行为，并将其归结为“政府公共政策制定与执行上相当难以突破的瓶颈”。“邻避”冲突一方面涉及多元主体（公民、政府、企业等）间的利益博弈，另一方面也反映了公共利益和个人利益之间的博弈，其核心表现为利益冲突，是现代社会中多元利益不可平衡的极端爆发。 （5）“邻避”冲突的发展演变“邻避”冲突的发展演变是一个由量变到质变的过程，是社会秩序从有序状态到无序状态再恢复到新的有序状态的过程。我们可以将“邻避”冲突的发生演化过程划分为蛰伏隐患期、蓄势待发期、持续激化期、井喷爆发期、回落平静期5个阶段。 1）蛰伏隐患期，也即邻避运动初期。“邻避”设施或已建成，或在筹备阶段，民众感知或意识到其可能存在的危险，抑或因为事先未被告知实际情况而突然知道消息后产生相对剥夺感。因此，民众一般会通过向政府部门上诉或递交提案等方式去表达利益诉求。民众可通过各种制度内方式进行利益诉求的表达，但其效果和结果却收效甚微。新闻媒体的关注度相对较低，事件还未引起社会大众的普遍关注。运动动员结构水平较低，民众组织化程度较低。此刻亦未形成具有说服力和号召力的强大的话语体系，民众更多处于个体抗争阶段。 2）蓄势待发期，亦为“邻避”运动中期。民众上诉或提交提案未果，事件越闹越大，越来越多的群众参与到事件中。伴随着事件的发酵和酝酿，事件开始走向激化，并开始引起政府部门的关注。同时，新闻媒体开始零星报道，社会对事件的关注度逐渐上升。政治动员结构水平有所上升，民众在前期抗争行为未果的情况下，更易选择抱团和合作的策略，如采取静坐等方式。而话语和情感开始固着，集体意识形态开始形成，“邻避”心理和观念开始在更多民众中传播和发酵。此时，若政府能采取有效干预措施，让民众合理表达利益诉求，使得积聚在整个事件中的“气”得到释放和流通，则会有效遏制事态的恶化。 3）持续激化期，也即“邻避”运动末期，同时也进入到“邻避”运动的关键时期。整个事态变得相对激化，政府和民众的关系也变得相对紧张。政府开始持续关注事态的进展并会采取一定的防治措施，以免事态发展成为不可控状态。新闻媒体逐步投放越来越多的关注和报道，事件吸引整个社会较高的关注度。同时，新闻媒体的报道内容亦会在一定程度上影响整个社会舆论的走向。另外，新媒体时代每个人都可能是信息的来源和传播者，民众通过微博、微信、抖音、博客、贴吧等途径，初步完成网络动员，形成一致的行动意愿，整个事件进入一个临界点，危险一触即发。而同时，在民众中，已形成相对统一和共同的话语体系、意识形态和情感。此时，进入“邻避”运动和环境群体性事件的临界点，为了防止事态的进一步恶化，政府可通过召开说明会、与民众平等对话、邀请中立的第三方参与等方式，与民众进行沟通，并将事件的进展公之于众，接受民众监督，按照相关法律法规进行有效问责。 4）井喷爆发期，整个事件越过临界点，进入环境群体性事件阶段。此时形势呈现井喷式爆发状态，一发不可收拾。大规模的散步、堵塞道路等集体行动出现，且若地方政府应对不力，则在很大程度上会出现暴力冲突、冲击政府部门等行为，且呈现出反复多发的特点。此时，政府更愿意和倾向于采取跟民众进行协商谈判或召开发布会公开信息等策略去防止事态的进一步恶化。新闻媒体亦会持续跟进整个事件的进程，以满足社会大众对事件的知情权和持续关注的需求。在民众的诉求得到一定程度的回应后，已形成的话语和情感固着或暂时消退，行动者的重点转移至如何解决实际问题，满足自身的利益诉求。但若未得到回应，则会持续激化。在这一时期，存在着反复发生恶性循环的风险。若民众的诉求得到一定程度的满足，民众的情绪得到有效疏解，则事态会逐步停止恶化，回归平静，反之则否。 5）回落平静期，整个事件归于平息，民众恢复日常生活。在事件平息之后，新闻媒体对事件的关注度明显降低，只有部分媒体会关注事件后续的发展，事件的热度锐减，民众的注意力又转移至下一个社会热点和焦点。运动动员暂停，民众回归原子化的个人生活中。话语和情感亦暂时退出或被暂时遗忘，但其并未消失，将来若一旦类似事件再次启动，其会“卷土重来”，重新嵌入整个事件中，作用于整个事件中。 1.1.3环境信访基本概念与理论基础 （1）信访信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、走访等形式，向各级人民政府反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动（《信访条例》2005）。信访是公民参与政治、表达诉求的社会政治活动，作为中国特有的政治沟通制度，信访制度更是社会主义民主制度的有机组成部分，是实现和维护人民当家作主政治权利的具体形式。相对于高成本、超烦琐的司法程序来说，信访为公民提供司法行政中的补救，以保护其利益，在沟通政府与群众、化解社会矛盾、接受群众监督等方面发挥着越来越重要的作用。 （2）环境信访环境信访是信访工作的一种内容形式，它是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级生态环境行政主管部门反映环境保护情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由生态环境行政主管部门进行处理的活动（白慧玲，2017）。环境信访工作不仅是环境保护工作的重要组成部分，也是生态环境主管部门听取群众环境保护呼声、了解公众环境保护要求的重要渠道，是帮助群众解决实际问题，对群众进行环境保护宣传、教育和引导的重要手段。2015年1月1日起实施的新《环境保护法》第57条明确规定：“公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报。” （3）信访制度信访制度则是以信访活动为核心设计的相关制度。广义的信访制度是由国家层面设计、确定的，由公民向国家机关提出利益诉求的一种运行规则（张鑫