“找回”城市与“袪魅”的居民自治

　　《“找回”城市与“袪魅”的居民自治》：　　中央和地方各级政府之间的事权划分，也体现在条块关系的调整上，主要是看职能部门（“条条”）的主要领导关系，如工商局、食药监局、国土局、环保局等部门在中央垂管、省垂管或市垂管体制之间的摇摆调整。与西方典型代议制民主政体国家根据公共品的溢出范围来划分中央与地方政府之间事权不同，周黎安认为我国是根据统治风险、行政成本和人民满意度三者之间的平衡关系，来动态调整与划分中央与地方各级政府之间的事权关系。②虽然西方国家政府管理中也存在条块关系，但都不像当代中国的条块矛盾那么突出，主要是因为我国纵向政府之间“职责同构”和独特的“双重领导”体系，而西方代议制国家纵向政府之间实行“制度性分权”和“职责异构”。一般而言，在我国纵向政府关系结构下，越是往下到基层政府，条块冲突就越突出。　　在大城市政府结构下，街道办事处作为上级政府的派出机构，非一级政府，行政职能不完整。虽然“条条”有不同的类型，但是“条块结合、以块为主”的条条，在街道一级都是作为街道办事处的内置部门，虽然也要接受对应上级部门的业务指导，但主要服从于街道的领导，所以在他们看来这是“自己人”。为了便于区分，笔者将属于街道内置部门的“条条”视作街道办事处“块块”的部分。而这里的“条条”特指非街道内置部门以外的条管部门，包括“条块结合、以条为主”的驻街城管中队、派出所、市场监督管理所等，以及未在街道一级设立“腿”的市级或区级职能部门。在大城市社会场域下，由于空间与人口的聚集，在有限的物理空间范围内积聚的人口密度高，与地广人稀的普通农业型地区不同，不同层级政府在同一城市空间内重合分布。*少的县级市是县（市）与街道两级政府重合，一般的地级市为市、区和街道三级重合，省会城市则是省、市、区和街道四级重合，*多的则是首都北京市为五级重合，其中城市政府以三级重合的地级市和四级重合的省会城市为主。　　由于同一城市管辖空间内存在多级政府结构，除了少数由市级政府垂直管理的职能部门外，大多数市级政府职能部门不负责公共事务的直接生产，一般是负责制定政策标准、指挥、监督与考核等。区级政府职能部门中，除了“条块结合、以块为主”的部门，即向下对应成为街道内置部门的，其余职能部门则负责公共事务的直接生产。具体有如下情况。一是区以下没有设置自己的“腿”，如区教育局、住建局等。二是将自己的“腿”设置在街道一级，如区城管局。武汉市城管体制改革后，区城管局在街道一级成立街道中队。在事权的划分上，区城管局主要负责主次干道，街道中队则主要负责街道辖区范围内除了主次干道以外的所有区域。街道城管中队实行“双重领导、以条为主”的管理体制，城管中队正式执法人员的工资和人事权在区城管局，而城管中队的办公经费、福利以及协管员费用由街道负责。三是将自己的“腿”一直延伸到社区一级，如区公安局，不仅在街道设置派出所，还在每个社区设置社区警务室。四是在区以下设置自己的“腿”，但并不是按照街道行政区划设置，而是划分片区设置，如市场监督管理所的设置就是按照经济区域设划分的。　　城市空间总体上是由街头空间①和社区空间②两大部分构成。区级政府职能部门的管辖不仅作用于街头空间，也都要作用于社区空间。在大城市治理体系中，分散在市级和区级职能部门实行专业化管理的“条条”与社区空间的互动关系比较密切。一方面，“条条”分流了大量社区公共事务，对宜居社区良好秩序的形成作用较大；另一方面，社区内部治理“小事”的能力，同样会分流“条条”的专业事务量，减轻上级“条条”的压力与工作量。举例来说，社区纠纷调解的能力比较弱或者缺乏治理责任的话，那么大量纠纷无法在社区内部解决的情形下，就可能涌人法院系统，造成司法诉讼案件的爆炸性增长，法院的事务量就会膨胀，如社区物业纠纷和相邻权纠纷案件。大量物业纠纷与物业管理矛盾的增长，同样也会对区住建局物业管理科带来很大压力，而区住建局物业科往往不过两三个人。反过来，区政府职能部门不积极回应社区治理的求援，也可能会弱化社区治理的能力，从而加剧社区内部的矛盾。如社区内部违建的治理、违规装修改变住房结构、油烟噪声扰民等涉及执法的问题，由于社区组织没有执法权，有可能会形成治理的失败。　　虽然“条条”与社区公共事务之间存在分流机制以及密切互动的关系，但由于不同的“条条”在社区涉及的公共事务密度以及重要度不同，所以除了对社会治安与稳定起到至关重要的公安局将“腿”一直延伸到社区外，绝大多数“条条”在社区没有自己的“腿”。每个“条条”的管理资源有限，管辖空间又比较大，加上对社区空间内居民的信息严重不对称，那么这会带来两个问题。其一，分散而资源有限的“条条”如何“进社区”进行有效管理？其二，对外界资源依赖的社区如何有效求助于“条条”，并得到及时回应与支持？对于**个问题，已在前文通过对核心职能与辅助职能的区分，对“条条进社区”辅助职能的生产机制做出了分析。对于第二个问题，则涉及“条条”与社区公共事务之间双向分流后的整合与衔接。　　……