永久基本农田划定与管护的理论方法和技术实践——以云南省为例

**章 绪论 **节 耕地的起源和概念 一、我国耕地的起源和发展 农业是安天下的产业，是国民经济的基础。耕地是土地资源利用的一种重要形式，是农业生产的基础和*基本的生产资料，是人们赖以生存和发展的根本物质基础。中国是古老的农耕国家，是世界农业发源地之一。中国农业在其发展过程中有一系列重大发明创造，形成了独特的生产结构、地区布局和技术体系。 现代考古成果表明，我国农耕历史可追溯到史前时代。距今七八千年的河姆渡旧址出土了人工栽培的水稻(晚釉稻)和大量翻耕农田的“骨耙”，证明长江流域有了*早的水田耕地。在仰韶文化遗址发现了一个加盖的罐里盛满了谷子(粟)，证明五六千年前黄河流域已有了耕地开发行为。*早的耕地开发都选址在地势平坦、靠近水源、自然条件较好的地方，因此古老的农耕文化遗址都散布在河流下游、河谷两岸、河旁阶地和近水岗阜地。黄河中下游的河套地区、渭河河谷(关中平原)及华北平原等地区具有悠久的耕地开发历史。 我国早在夏商时期，就把土地规划成井田。井田即方块田，把土地按相等的面积整齐划分，由于被划分的方块形似“井”字，故叫作井田，灌溉渠道布置在各块耕地之间[1]。到春秋战国时期，农田水利已有相当规模，经过秦、汉、隋、唐等鼎盛时期，农业迅速发展。五代和南北宋时期建设了太湖圩田，明清时期建设了江汉平原的垸田及珠江三角洲的基围等，到清初康熙年间，整个中原地区包括现在的北京、河北、河南、山东、陕西、山西、天津七个省市，耕地面积几乎占当时全国耕地总面积的一半，成为中华民族文化发展的摇篮。一直到近代，整个中原地区仍然是我国耕地*密集、垦殖率*高的地区。 封建制度和农耕文明构成了我国农业生产的基本特征。随着农业生产工具与生产方式的改进，农业人口基数不断上升，中国形成了以封建地主所有制为基础的农村土地制度，这一制度从秦汉开始一直延续到20世纪初期的清末民初之际。与此同时，随着农业生产活动规模逐渐扩大，我国逐步形成了以种植粮食作物为主体的农耕模式，耕地成为农业生产乃至整个社会经济发展*基本、*重要的资源。但随着人口的不断增长，由于长期的封建统治和小农经济经营方式，大部分农地面积小(细碎化)，形状不规则，土壤肥力差异大，对农业生产的发展造成了较大的限制。 中华人民共和国成立后，在生产力的推动下，耕地的投入和产出都有了很大的提升。从耕地面积上看，中华人民共和国成立至20世纪50年代中期，全国耕地面积连年稳定增加，平均每年扩大1000万～2000万亩，其中黑龙江、内蒙古等地增长幅度*大，此后农垦事业继续发展。然而，20世纪70年代后期至20世纪末，在国家优先发展重工业为目标的发展战略和快速工业化和城市化的推动下，人口迅猛增长，城镇、工矿、交通事业以及乡镇企业的发展占用了大量的耕地，致使全国耕地总面积又趋于下降，这一阶段，除了新疆、青海、黑龙江和辽宁等地耕地仍有扩大，其余各省(区、市)均有下降，以河北、山东、江苏和广东等省尤为突出。 进入21世纪以后，我国人口增多，耕地逐渐减少，耕地保护形势日益严峻。据联合国教育、科学及文化组织(United Nations Educational Scientific and Cultural Organization，UNESCO)和联合国粮食及农业组织(Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO)2011年不完全统计，全世界土地面积为18.29亿公顷左右，人均耕地面积为0.26公顷。2013年，国土资源部和国家统计局公布了第二次全国土地调查主要数据成果 ，2009年全国耕地面积为13538.5万公顷[2]，全国人均耕地面积为0.101公顷，较1996年**次调查时的人均耕地面积0.106公顷有所下降，不到世界人均水平的一半。《2016中国国土资源公报》数据显示，截至2016年末，全国耕地面积为13495.66万公顷，耕地数量仍在下降[3，4]。耕地作为人类基本生活原料粮、棉、油、蔬等的主要生产场所，是人类赖以生存的基础，我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足的基本国情没有改变，综合考虑现有耕地数量、质量和人口增长、发展用地需求等因素，我国耕地保护形势仍十分严峻。为确保人民物质生活水平不断提高，通过划定一定区域耕地面积、采取综合技术措施等对基本农田(**基本农田)加以特殊保护，确保耕地数量平衡和质量提高，维持农业的可持续发展，是我国耕地保护的必由之路。 二、耕地的概念 西方经济学家威廉?配第认为：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”马克思指出，“土地是一切生产和一切存在的源泉”，是人类“不能出让的生存条件和再生产条件”，土地具有经济资源性。耕地是指用来种植农作物的土地，是土地中*适合作物生长的精华，在农业生产中，耕地不仅是劳动力和其他生产资源的活动基地，而且直接参与产品的形成，是人类不可或缺的生产资料和劳动对象。它为人类的生命活动提供了80%的热量、75%以上的蛋白质、88%的食物及生活必需物质，是农业发展的重要物质基础[3]。 在国外，关于耕地有两种释义，一为farmland，包括种植农作物的土地、牧地、果园等农业用地；二为cultivated land，包括农作物种植园、果园、花卉种植园等用地以及牧草地两部分。国际环境与发展研究所和世界资源研究所在《世界资源》中将耕地定义为：“包括暂时种植和常年种植作物的土地、暂时的草地、商品菜园、家庭菜园、暂时休闲耕地，还包括种植诸如可可、咖啡、橡胶、果树和葡萄等在每次收获后不需要重新种植的土地。” 在我国，耕地通常被理解为“一种特定的土地，是人类活动的产物，是人类开垦之后用于种植农作物并经常进行耕耘的土地 ”[1]。《辞海》(经济分册)把耕地定义为：“经过开垦用以种植农作物并经常耕耘的土地，包括种植农作物的土地、休闲地、新开荒地和抛荒未满三年的土地。”《土地利用现状分类》(GB/T 21010-2017)中将耕地定义为：耕地是指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地(含轮歇地、休耕地)；以种植农作物(含蔬菜)为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括宽度＜1.0 米(南方)或宽度＜2.0米(北方)的固定沟、渠、路和地坎(埂)；临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地，临时种植果树、茶树和林木且耕作层未破坏的耕地，以及其他临时改变用途的耕地。具体又可分为：水田，指用于种植水稻、莲藕等水生农作物的耕地，包括实行水生、旱生农作物轮种的耕地；水浇地，指有水源保证和灌溉设施，在一般年景能正常灌溉，种植旱生农作物(含蔬菜)的耕地，包括种植蔬菜的非工厂化的大棚用地；旱地，指无灌溉设施，主要靠天然降水种植旱生农作物的耕地，包括没有灌溉设施，仅靠引洪淤灌的耕地。本书采用《土地利用现状分类》中对耕地的定义。从政策角度看，我国耕地分为一般耕地和基本农田(**基本农田)两种类型，基本农田(**基本农田)是耕地中的一部分。 大多数耕地的定义都具有共同特点，指人类开垦的、用于种植农作物并经常耕耘的土地，但所包含具体的土地类别存在着一定差异[5]。耕地作为人类*重要的资产与资源，发挥着经济产出、生态服务以及社会保障三方面功能。随着农业生产活动的日益复杂和耕作技术的改进，农作物种植出现许多新的形式，如粮果间作、果蔬间作、粮蔬间作、立体种植、稻鱼混养等，因而耕地的定义也有待拓展。 第二节 **基本农田的内涵 一、**基本农田内涵的界定 农田是农业生产的用地(即耕种的田地)，在地理学上指可以用来种植农作物的土地。而大部分农田是指农用地，即用于农业生产的土地，包括耕地、园地、林地、牧草地、畜禽饲养地、设施农业用地、农村道路、坑塘水面、其他农用地等。农用地是土地资源的重要组成部分，是农业的基础，是人类生存、发展的基本条件。 **基本农田是根据一定时期人口和社会经济发展对农产品生产用地和建设用地的需求量预测而确定的长期或规划期内不得占用的、必须采取特殊措施加以保护的耕地[6]。**基本农田保护区，则是对**基本农田实行特殊保护，依据土地利用总体规划和依照法定程序确定的特定保护区域。**基本农田是耕地的一部分，而且主要是高产优质的那一部分耕地(图1-1)。一般来说，划入**基本农田保护区的耕地大部分是**基本农田，被老百姓称为“吃饭田”“保命田”。**基本农田的内涵和功能进一步丰富，不仅仅是为了满足保障国家粮食安全的需要，而且要适应多元目标和功能的需求：保数量、保质量、保生态“三位一体”，保资源、保节约、保权益“三保并重”。 图1-1 农用地、耕地与**基本农田的关系图 在中共十七届三中全会上关于坚持*严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地和15.46亿亩基本农田红线的要求中，明确了“划定**基本农田，建立保护补偿机制，确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。**基本农田是按照一定时期人口和经济社会发展对农产品的需求，依据国土空间规划确定不得占用的耕地，就是对法律规定的基本农田实行**保护、特殊保护。一经划定，**基本农田在规划期内必须得到严格保护，除法律规定的情形，不得擅自占用和改变。划定**基本农田，是对现行基本农田保护制度的健全和完善，也是落实*严格耕地保护制度的重要手段，标志着我国基本农田管理进入一个新时期。 基本农田和**基本农田本质上是一个概念，在基本农田前面加上“**”两字，一是强化基本农田的长期性和不可占用性；二是为了更加强调基本农田的重要性，突出了基本农田在管理上和法律上的地位，因此本书中提及的基本农田和**基本农田在概念上是一致的，现阶段法律法规和政策性、规范性文件中都使用“**基本农田”代替原来的“基本农田”。 国家发展和改革委员会(简称国家发改委)、国土资源部、环境保护部(现生态环境部)、住房和城乡建设部联合发布的《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》(发改规划〔2014〕1971号)中，明确提出空间规划要划定城市开发边界、**基本农田和生态保护红线，形成合理的城镇、农业、生态空间布局。**基本农田保护红线是按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依法确定的不得占用、不得开发、需要**性保护的耕地空间边界。**基本农田划定，要结合主体功能区规划，考虑当地水文条件、地质条件等因素，对耕地质量等别、耕地地力进行评价，将高等优级的耕地划入**基本农田；同时与土地整理、高标准农田建设项目相结合，将经过土地整理的耕地划入；*后将生态退耕、零星分散、不易耕作、质量较差等不宜作为**基本农田的耕地划出，形成**基本农田保护红线。党的十九大报告提出，坚持底线思维，科学划定生态保护红线、**基本农田、城镇开发边界三条控制线，优化生产、生活、生态“三生”空间，已成为当前各方*基本的共识。2019年5月28日发布的《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》(自然资发〔2019〕87号)明确了对现行土地利用总体规划、城镇总体规划实施中存在矛盾的图斑，要结合国土空间基础信息平台的建设，按照国土空间规划“一张图”要求进行一致性处理，不得突破土地利用总体规划确定的2020年耕地保有量等约束性指标和**基本农田保护红线。 二、国外相关概念 基本农田是一个具有中国特色的概念，在国外，没有专门的“**基本农田”的提法，一般把重要的耕地视作“*珍贵的农地”，其内涵不仅指农业利用，更深层次是指能对农业生态环境起到保护功能的农地。 以美国为例，美国农业部基于国民食物生产能力指标，将农地的重要性进行了区分，*重要的农地被定义为基本农田(prime farmland)，是指具有生产食品、饲料、牧草、纤维和油籽作物的具有*佳物理和化学特性的土地。这种重要的农地可以是耕地、牧场、林地或其他土地，但不包括城市建成区或水