行政处罚法条文精释与实例精解

　　《行政处罚法条文精释与实例精解》：　　二、内容含义　　本条与1996年《行政处罚法》第1条规定一致。本条明确了四个立法目的，即规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，体现了行政处罚的法治理念和价值选择。　　（一）规范行政处罚的设定和实施　　规范行政处罚的设定和实施是《行政处罚法》的首要目的。在1996年《行政处罚法》颁行前，由于没有法律上的统一规定，设定行政处罚的权限、范围、主体、层级较为混乱，设定随意性较大。1996年立法之初，考虑到维护全国法制统一是地方性法规规定处罚的前提，因此授权地方性法规在遵循宪法规定的“不抵触原则”前提下可以结合当地实际情况，细化法律、行政法规相关规定。如果地方认为不能适应本地具体情况，则应当提出修改法律的建议，不能径自作出与法律、行政法规不一致的规定。随着地方法治实践的发展与成熟，党的十八届四中全会和《立法法》明确赋予设区的市地方立法权，旨在提升地方立法的主动性和积极性。　　从行政处罚的设定来看，2021年修订的《行政处罚法》进一步规范了补充设定行政处罚权。例如，第11条和第12条对于行政法规、地方性法规补充设定行政处罚的，增加了“应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明”，还规定了实施备案制度，行政法规、地方性法规“报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况”。此外，第15条增加了行政处罚实施评估制度，要求对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，提出修改或废止的建议。由此可见，对于拟补充设定行政处罚的行政法规、地方性法规，相比1996年《行政处罚法》，2021年修订的《行政处罚法》新增程序对补充设定权作了限缩。　　从行政处罚的实施来看，第24条明确行政处罚权下放到乡镇街道的规定，体现巩固执法重心下移改革成果。省、自治区、直辖市可以根据当地实际情况，决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。乡镇人民政府、街道办事处被赋予了一定的行政处罚实施权限，这对于维护公共利益和社会秩序具有不可替代的作用，基层处罚权的灵活性和必要性在新冠疫情期间显得格外重要。值得注意的是，权力下移亦容易导致行政权扩张和部门利益法制化，步入“行政管理就是行政处罚、没有行政处罚就不会管理、遇到问题就只想一罚了事”的误区。因此，《行政处罚法》第五章、第六章分别对行政处罚决定的作出程序以及行政处罚的执行程序作出详尽规定，通过健全听证、论证和说明的程序来保障行政处罚有效实施。　　（二）保障和监督行政机关有效实施行政管理　　相较行政三法中其他两部法律的立法目的而言，《行政处罚法》立法目的的排序位置和表述方式值得关注。从排序位置上看，《行政许可法》第1条将“保障和监督行政机关有效实施行政管理”置于四个立法目的末位，而《行政处罚法》与《行政强制法》则将本立法目的置于第二位。从表述方式来看，《行政强制法》第1条表述为“保障和监督行政机关依法履行职责”，而《行政处罚法》与《行政许可法》则表述为“保障和监督行政机关有效实施行政管理”。究其原因，行政处罚同行政强制在行为性质上均是负担性行为、依职权行为，而行政许可则是授益性行为、依申请行为，相较于许可而言，处罚和强制更容易对于公民、法人和其他组织的合法权益造成损害，因此需要特别强调立法对处罚和强制行为的监督。此外，从设定权来看，能够设定行政强制措施的只有法律、法规，而能够设定行政强制执行的仅有法律，但能够设定行政处罚和行政许可的权力则下放到规章一级，相较于处罚而言，行政强制对公民、法人或其他组织的合法权益可能造成的损害更大、影响更深，因此立法中更注重行政机关在实施行政强制时必须依法履行职责，而在实施行政处罚和行政许可时，因其在行政活动中屡见不鲜、类型多样，立法则更强调保障行政管理的有效性。　　……