中国环境公益诉讼制度构造研究

　　《中国环境公益诉讼制度构造研究》：　　环境公益诉讼在我国的产生具有深厚的历史背景。从转型中的中国体制来看，经济上历经了计划经济到市场经济的过渡、深化与全面转型这一变动，由此导致经济发展的不断调整。从“四高一多”的粗放型发展范式再到可持续发展范式的转变，这其中必然无法完全摆脱历史遗留的环境问题。同时，所谓的可持续发展范式亦未彻底挣脱以人类中心主义的经济增长观，因此新旧交替的发展范式造就了人与生态环境矛盾日益突出。政治上虽然进行了40多年的政治体制改革与现代化发展，但行政权仍旧是社会价值的支配力量，社会公民性与民主性仍旧薄弱，因此仍需要民主的深入与司法的干预。伴随着经济政治的改革，社会结构也在不断变动中。新一批社会组织也在这一变动中不断成长、壮大。尤其是代表公共利益的社会力量在国家治理与社会管理中发挥着日益重要的作用。它们要求国家对公共利益给予更多的关注与保护，为我国环境公益诉讼的发展提供了良好的力量基础。从转型中的我国环境问题来看，正是由于我国政治、经济、社会处于转型期，不可避免存在各种体制机制弊端，使得环境污染呈现出一种结构性与体制性污染。首先，高污染、薄环境基础的客观环境状况使得环境治理难度极大；其次，城乡、东西部发展的不平衡与环境污染转移，使得生态环境陷入恶性循环中；*后，伴随环境危机、生态环境恶化等问题的到来，公众对于环境保护的需求日益增长，环境民主与环境意识不断觉醒，群众性事件频发。这些都为我国环境公益诉讼的产生奠定了基础。从转型中的中国环境法治来看，显然不足以应对现行环境问题。首先，环境公众参与的制度供给不足，且对程序法重视不够，亟待完善；其次，环境行政权日益扩张、执法能力却不尽如人意，需要新的制度予以补足与制衡；*后，司法对环境问题的救济与保障力量不足，应该充分发挥司法能动性在生态环境领域的作用。　　概言之，转型中的中国导致环境问题的日益突出，而环境法治的不完备无法解决现行的环境问题，因此这就催生了一种新的制度来化解人与环境之矛盾，由此环境公益诉讼制度便应运而生。它对于生态文明时代的中国有着重要的意义，推动着环境法治不断发展与前进。　　二 我国的司法制度及传统　　我国现行司法制度的大体框架成型于革命战争年代，经中华人民共和国成立初期的历史锻造，而成为特殊的政法体制。该体制特点是司法活动受执政党的领导和监督，司法服务于国家建设目标，人民满意是司法效果的关键性评价指标。①一国的司法制度与该国的经济组织形式、政府特性等密切关联。②在转型中的中国，这种关联性直接影响司法传统下司法体制结构。换言之，司法转型依附于社会转型，改革与社会治理共生共存。这就要求司法制度必须与转型中中国的基本国情及社会治理相符合，由此，司法制度理应成为社会环境治理重要手段。一方面，司法机关具有对外的独立性；另一方面，司法系统及诉讼体制内部亦独立运行。从诉讼体制来看，虽然我国目前还没有建立专门的行政法院，但我国已经承续了大陆法系国家民事诉讼和行政诉讼区分的诉讼体制，民事诉讼和行政诉讼适用不同的诉讼程序规则。在环境民事公益诉讼的程序规则方面，《民事诉讼法》第55条规定了法律规定的机关和社会组织可以提起环境公益诉讼，*高人民法院《关于审理环境民事公益诉讼适用法律若干问题的而解释》进一步细化了环境民事公益诉讼的相关规则。在没有特殊规定的情形下，环境民事公益诉讼适用民事诉讼的一般程序规定。在环境行政公益诉讼的程序规则方面，《行政诉讼法》第25条规定了人民检察院可以提起环境公益诉讼。2015年7月2日，全国人大常委会授权检察机关在13个省份开展环境公益诉讼改革试点。同年12月，*高人民检察院颁布了《人民检察机关提起公益诉讼试点工作实施办法》。2017年6月27日全国人民代表大会常务委员会作出关于修改《行政诉讼法》的决定，对第25条增加一款“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼”。2018年3月1日，*高人民法院和*高人民检察院联合颁布了《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，对检察机关提起行政公益诉讼作出翔实规定。在司法试点和环境司法专门化进程中，我国环境公益诉讼的发展以公权力主导的环境民事公益诉讼为主线。检察机关和行政机关等公权力机关经过酝酿后提起的环境民事公益诉讼均以胜诉告终，社会组织提起且胜诉的环境公益诉讼案件离不开当地政府、公权力机关的支持。我国在环境执法中，对于环境行政公益诉讼的监督性功能的落实与柔性执法的理念的贯彻也在进行初步探索。　　……