安全生产行政处罚办案指南:法律实务、执法文书与案例剖析

01非法采矿行为 《非煤矿矿山企业安全生产许可证实施办法》第二条规定，非煤矿矿山企业必须依照本实施办法的规定取得安全生产许可证。未取得安全生产许可证的，不得从事生产活动。根据该条规定，非煤矿矿山企业安全生产许可证的对象是非煤矿矿山企业。非煤矿矿山企业包括金属非金属矿山企业及其尾矿库、地质勘探单位、采掘施工企业、石油天然气企业。在执法中接触的非煤矿矿山企业多数是金属非金属矿山企业。金属非金属矿山企业，是指从事金属和非金属矿产资源开采活动的企业。从上述概念可以看出，开采行为是其重要特性。因此，是否具有开采行为是判定非法生产行为的重要依据。 一、未取得安全生产许可证对石头进行破碎加工行为 非煤矿矿山企业安全生产许可证到期后，对已经开采的矿石，进行破碎售卖，不属于未取得安全生产许可证擅自生产行为。例如，顺风采石场安全生产许可证到期后，未办理延期手续。顺风采石场老板赵二发现前期开采矿山时，还有大量未破碎的石头，于是组织工人将石头进行破碎售卖。赵二生产加工的石头是从矿山开采下来的，但是开采行为是发生在安全生产许可证到期之前。安全生产许可证到期后，只有生产加工行为，没有开采行为，因此赵二的行为不属于非法生产行为。有人认为，将矿石破碎加工是矿山开采的一个生产环节，所以属于无安全生产许可证擅自生产的行为。这一说法犯了逻辑上的错误，因为矿石破碎加工成为矿山开采的一个生产环节的前提条件是存在矿山开采行为。如果矿山开采行为都不存在，那么就不会有矿山开采的生产环节。 使用破碎机进行石头加工，并对外售卖，不属于未取得安全生产许可证擅自生产的行为。例如，赵二看到本地用于房屋建设的石子需求量大，于是购买一套破碎设备，从外地购买石料回来进行加工，然后高价卖给房屋建设方。赵二所加工的石头是从外地购买的，没有矿山开采行为，所以赵二不需要办理安全生产许可证。 二、建筑施工过程中的开采行为 在建筑施工领域，施工单位在施工过程中经常会开采大量石头，大部分施工单位将开采出来的石头用于本工程建设。在这一过程中，建筑施工单位有开采行为，也有生产加工行为。这种行为是否属于无非煤矿矿山安全生产许可证擅自进行生产的行为，法律、法规对此没有明确的规定。 针对上述情形，原国土资源部（现自然资源部）关于是否需要办理采矿许可证的问题，下发了两个复函：《国土资源部关于开山凿石、采挖砂、石、土等矿产资源适用法律问题的复函》（国土资函〔1998〕190号）和《国土资源部关于解释工程施工采挖砂、石、土矿产资源有关问题的复函》（国土资函〔1999〕404号）。后者明确，建设工程在工程建设项目批准占地范围内开采的砂、石、土，用于本工程建设的，不需要办理采矿许可证。投入流通领域以获取矿产品营利为目的或者在工程建设项目批准占地之外范围开采的，应按规定办理采矿许可证。 在安全生产执法实践中，对于建设工程在工程建设项目批准占地范围内开采的砂、石、土，用于本工程建设的，无须办理非煤矿矿山安全生产许可证，大家的观点基本一致。现在争议较大的是，建设工程在工程建设项目批准占地范围内开采的砂、石、土投入流通领域以获取矿产品营利为目的，是否需要办理非煤矿矿山安全生产许可证。有人认为，既然自然资源部明确要求办理采矿许可证，那么就应该办理非煤矿矿山安全生产许可证。不难看出，这一观点认为，只要办理采矿许可证就必须办理非煤矿矿山安全生产许可证。也有人认为，只要在工程建设项目批准占地范围内进行的开采行为，都不需要办理非煤矿矿山安全生产许可证。 根据《安全生产许可证条例》第二条“国家对矿山企业、建筑施工企业和危险化学品、烟花爆竹、民用爆炸物品生产企业(以下统称企业)实行安全生产许可制度”和《建设工程安全生产管理条例》第二条“在中华人民共和国境内从事建设工程的新建、扩建、改建和拆除等有关活动及实施对建设工程安全生产的监督管理，必须遵守本条例。本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程”的规定，在矿山、建筑施工领域分别实行安全生产许可制度，建设工程安全生产的监督管理依照《建设工程安全生产管理条例》实施。因此，在工程建设项目批准占地范围内开采砂、石、土，无论是用于本工程建设，还是投入流通领域以获取矿产品营利为目的，都不需要办理非煤矿矿山安全生产许可证。 三、露天采石场采用地下开采方式的行为 露天采石场开采方式，包括分台阶式开采、分层开采等，并有自上而下开采顺序的要求。许可证中会注明是露天开采。露天采石场采取地下开采方式进行开采，属于未按设计开采的违法行为，应当以未按设计开采来进行处罚。 露天采石场在采矿范围内进行地下开采，经过一段时间后，若掘进到采矿许可范围外进行开采，那么在这个过程中，露天采石场开采的对象不同，前者开采的是经许可的矿产资源，后者开采的是未经许可的矿产资源。前者违反的是应当按设计进行开采的规定，后者违反的是应当在采矿许可范围内开采的规定。虽然露天采石场一直在进行地下开采活动，属于继续性违法行为，但是当超出采矿许可范围进行开采时，未按设计开采的违法行为已经终止，产生新的超出采矿许可范围开采的违法行为。因此，露天采石场存在两个违法行为：一是未按设计开采行为；二是超出采矿许可范围开采行为。对于两个违法行为，应当分别进行处罚。 四、未取得采矿许可证进行矿山开采的行为 采矿许可证是取得非煤矿矿山安全生产许可证的前置条件，未取得采矿许可证不能颁发非煤矿矿山安全生产许可证。因此，未取得采矿许可证进行矿山开采的行为，也是无安全生产许可证擅自进行生产的行为。对于这种行为，自然资源部门和应急管理部门都有权对其进行处罚。如果自然资源部门已经对其进行罚款处罚，应急管理部门不再进行罚款处罚。