政府与社会资本合作(PPP)的行政法规制与纠纷解决机制研究

二、PPP的特点 1.平等合作 所有真正成功的PPP项目都是建立在双方平等合作的基础之上的。平等合作是PPP模式中*重要的基础性问题，没有平等，就没有合作，没有合作就没有PPP。PPP项目是一个长周期性的公私合作过程，从项目的审批、建设、运营，直至*后的移交，如果没有平等的合作精神，没有双方的真实意志表达，没有互相尊重和让步举动，PPP项目就不可能是一帆风顺的。PPP项目的全生命周期的良好运行，主要依靠的是合同。合同是PPP项目运作的主轴，没有在平等合作基础上协商达成的合同，PPP项目不可能行稳致远。从宏观的角度来看，PPP并不仅是一种简单的投融资方式，也不是一种简单的合作模式，而是国家治理能力和治理体系现代化的体现。我国之所以采取PPP模式提供公共服务，不仅是为了融资，更重要的是通过政府与私人部门在平等的基础上通过合作的方式提供公共服务，从而实现国家与社会的合作治理。 2.风险分担 PPP模式由于受到长生命周期和各种意外因素的影响，具有很大的不确定风险。没有不存在风险的PPP项目，凡是PPP项目必然具有风险。无论是市场经济或计划经济、无论是私人部门或公共部门、无论是个人或企业，没有谁会喜欢风险。即使*具冒险精神的冒险家，其实也不会喜欢风险，而是会为了利益千方百计地避免风险。[1]而要避免风险，采取的方式之一就是把这些不确定的风险按照一定的分配原则，分配给适合承担相应风险的公共部门和私人部门。唯有合理进行风险分配，PPP项目才能取得*大的成功和效益，否则可能导致PPP项目夭折或铩羽而归。因此，PPP项目管理中*关键*重要的环节就是在公私部门之间进行风险的合理分配，而这也构成了PPP与其他提供公共任务方式相区别的显著特征。 3.利益共享 利益就是好处。利益共享也就是好处共享。特别要注意的是，这里所说的利益共享并不仅是PPP模式中公私部门分享利润，而且还需要对私人部门可能获得的高额利润进行控制，即不允许私人部门在PPP项目执行过程中形成超额利润。[2]这是因为，PPP项目都是公共项目，它们不是以私人利益*大化为目标，而是以公共利益*大化为目标。PPP模式中的利益共享是指公私部门通过合作带来的社会成果或好处的共享，其中对政府部门来说，实现了其所代表的公共利益，满足了民众的公共服务需求；对私人部门来说，通过生产公共产品和提供服务，获得了一定的利润或投资回报。如果PPP模式中的私人部门不能从执行的公共任务中获得合理的利润，那么必然会挫伤它们提供公共服务的热情和积极性；如果不能获得高质量和高效的公共产品和服务，那么公共部门也绝不会采取PPP模式提供公共服务。因此，公私部门利益共享，是PPP模式的重要特征。 4.责任共担 在国家与社会二元对立的国家学理论上，无论是维持公共秩序，还是提供给付服务，基本上都是国家独揽公共事务，原则上私人不得染指。国家作为秩序维护和给付服务的履行主体，亲身提供秩序维护和公共服务，并承担由此而产生的全部法律责任。然而，在PPP模式中，基于公共任务的特性，这种责任分配发生了重大的转变，产生了一定程度的分离：私人部门承担履行责任，成为公共任务的履行主体；国家或政府承担担保责任，成为公共任务的担保主体，担保私人部门提供的公共产品和服务符合标准和要求。缺少这两种责任中的任何一种，都不能确保公共利益的实现。由此可见，唯有公私部门作为“责任共同体”，责任共担，才能实现公共福祉。因此责任共担也是PPP模式的重要法律特征。 综上，PPP模式的核心特征是：将之前由公共部门负责的公共基础设施的规划、建设、融资、维护及运营（按照生命周期方式）等服务职能整合起来，在有限期内转移给私营合作伙伴。其主要目标是提升公共服务的效率。另一个很明确的目标是解决公共部门的资金短缺问题。[3] 三、PPP的范围与类型 1. PPP的范围 任何事物都有它的边界、适用范围和领域。“PPP不是所有的领域都适用，也不是所有的问题都能靠它来解决。这世上并不存在适用于一切国家的统一模式，在运行具体PPP项目时，必须根据项目实际情况合理设计项目结构。”[4]PPP的适用范围可以分为肯定（适用）范围和否定（不适用）范围。 （1）PPP的肯定范围。2015年4月，财政部等六部委联合发布《基础设施和公共事业特许经营管理办法》，明确了特许经营范围五大领域，即能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程。随后，2015年5月，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》指出，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，从而将PPP的适用范围从基础设施和公用事业领域扩展到几乎所有的公共服务领域。但是，我们必须注意的是，基础设施和公共服务领域能够适用PPP模式，并不意味着任何一个具体的项目都可以采用PPP模式。因为采用PPP模式除范围外，还需满足物有所值、财政承受能力、收益稳定性、市场化程度等因素的影响和决定。有学者认为，对于非常小型的项目（除非这些项目可以打包组合）来说，PPP是不符合成本效益的。同样地，PPP也不适合特别大型的项目，因为附加于项目结构上的复杂性可能使项目瓦解。如果项目具有一个长期稳定的规划（例如公路和其他公共交通设施），那它很适合采用PPP模式。[5] （2）PPP的否定范围。总体来说，公共主管部门无法明确加以界定、无法遵循项目的长期要求或科学技术快速发展变化的项目，不宜采用PPP模式。例如，因为IT行业技术发展变化太快，英国放弃了将PPP应用于IT项目中。[6]另外，对于涉及国家安全、国家秘密、公共安全的项目应当由政府直接提供，而不适合通过市场化方式提供，因此不适宜采用PPP模式。 [1]　贾康、孙洁：《公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能》，《财政研究》2009年第10期。 [2]　贾康、孙洁：《公私伙伴关系（PPP）的概念、起源、特征与功能》，《财政研究》2009年第10期。 [3]　［瑞士］韦伯（B.Weber）、［德］阿尔芬（H.W.Alfen）：《基础设施投资策略、项目融资与PPP》，罗桂连、孙世选译，机械工业出版社2016年版，第75页。 [4]　杨伟东等：《PPP项目法律实务》，人民法院出版社2017年版，第98页。 [5]　参见［加］耶斯考比：《公共部门与私营企业合作模式：政策与融资原理》，杨欣欣译，中国社会科学出版社2012年版，第32—33页。 [6]　参见［加］耶斯考比：《公共部门与私营企业合作模式：政策与融资原理》，杨欣欣译，中国社会科学出版社2012年版，第32—33页。