美国对TPP的认知及政策选择

导论一、问题的提出与研究意义经济实力是构成一个国家综合国力的基础性要素，是综合国力中*重要的变量之一。当前全球经济治理结构正处于新一轮调整变革期，世界贸易组织（World Trade Organization，简称WTO）自多哈回合后谈判停滞不前，以区域经济合作为基础创建的多边贸易投资规则呈现出超越现有WTO规则的新趋势。在亚太地区，区域贸易协定是新兴经济体和发展中国家融入全球化与全球价值链的*重要动力。2008年金融危机爆发后，亚太地区成为带动世界经济增长的主要引擎。新兴经济体群体性崛起对西方发达国家为主导的全球经济治理结构提出挑战。美国是当今世界的唯一超级大国，运用经济手段成为其调整对外战略和维护国际经济秩序的重要途径。“跨太平洋伙伴关系协定”（Trans-Pacific Partnership Agreement，简称TPP）*初由新加坡、新西兰、智利和文莱4个亚太地区国家发起建立。2009年奥巴马就任总统伊始，宣布美国正式加入TPP谈判，欲以此为蓝本构建一个具有“高质量和约束力”的亚太经济机制。随着美国加入并主导谈判，TPP进入迅速发展壮大期，先后吸引了秘鲁、澳大利亚、马来西亚、越南、加拿大、墨西哥和日本7个国家参与谈判。TPP追求“广覆盖”“宽领域”“高标准”等代表西方自由贸易理念和经济利益诉求的贸易投资新规则，该协定内容不仅包括商品贸易、服务贸易等传统FTA条款，而且包括知识产权、劳工、环境、国有企业、政府采购等传统FTA尚未涉及或较少涉及的条款。对美国而言，参与并主导TPP具有重要的战略价值和经济价值。在经济层面，TPP是美国全面介入亚太地区经济整合、维护全球领导地位的保护伞。在战略层面，TPP是美国顺利实施“亚太再平衡”战略，制定全球经贸规则巩固霸主地位的支撑点。在美国的大力推进下，TPP的影响力呈阶梯状上升，将成为亚太地区覆盖领域*广、自由化程度*高的自由贸易协定，部分规则甚至可能逐步上升为国际通行规则。美国力推TPP给中国在亚太地区的经济发展带来压力和挑战，也成为中国积极参与全球经济治理和实施国内深化改革的外部动力。TPP是美国“亚太再平衡”战略的经济支点，从奥巴马政府积极加入并主导，到特朗普宣布正式退出，美国的对外经济政策发生了根本性变化。笔者认为，美国对TPP政策的制定和实施都是由人进行的，决策层的认知至关重要。决策层在其既有的政治理念基础上，如何根据决策时自身所处的国内和国际环境变化，通过对关键因素的认识和判断，*终做出政策选择，是本书研究的主体。美国对TPP的认知决定了TPP是否作为亚太经济战略手段继续存在。从奥巴马到特朗普，两届政府对TPP的认知既有共性，也有个性，研究认知的逻辑可以从微观上认清美国对TPP认知变化的本质，并在此基础上制定相应的对美政策。但现在研究较少从美国的视角出发对美国TPP政策变化的原因和影响分析，从认知视角分析美国对TPP政策变化的研究重视不够。迄今为止，国内对美国对TPP认知的发展演变过程缺乏系统的研究，更较少对这一过程背后的逻辑进行深入思考。广义上来说，“认知”属于非物质层面的观念范畴概念。观念是对外政策分析框架中的一个独立变量。 王辉：《冷战后美国对“中国崛起”的认知与对华战略》，社会科学文献出版社2017年版，第2页。美国国内政治观念、意识形态和文化传统都深深扎根于美国精英的精神世界中。观念并不能直接决定国家的政策与行为，但观念能影响对国际环境的认知，调整对外政策方向。从狭义来说，TPP在美国由盛而衰，认知的过程基于客观事实而又难以超越非理性的范畴，因此分析影响美国对TPP认知变化的因素就显得极为重要。那么，美国对TPP的认知是如何形成的？认知变化受哪些因素影响？认知变化的逻辑是什么？本书将围绕从奥巴马政府到特朗普政府美国对TPP的认知及政策选择展开，试图回答的核心问题是：影响美国对TPP认知的主要因素是什么；这些认知形成与变化的基本逻辑是什么；认知变化将使政策做出怎样的调整；中国应如何应对。国际经济关系的动态研究不仅是国内外学者重点关注的领域，也是处理好国际政治关系的基础和前提。美国TPP政策从奥巴马政府到特朗普政府经历了颠覆性的变化，对认知因素的研究是掌握美国对TPP政策变化的关键，具有重要的现实意义。首先，通过对TPP的案例分析，可以认识当前中美关系的变化，特别是美国将中国定位为主要竞争对手。其次，通过对TPP分析，有利于我们认清当前全球化进程中出现的新特点，即逆全球化现象和贸易保护主义抬头。*后，有利于中国把握中美关系与世界经济发展趋势，根据形势变化妥善制定应对措施，维护中国国家利益。二、研究现状与文献回顾综合来看，国内外关于TPP的主要研究集中在以下几个方面： （一）美国加入TPP的动因研究关于美国加入TPP谈判的动因，国内外学者所持观点较为一致。在WTO多哈回合谈判停滞不前的背景下，TPP成为美国“亚太再平衡”战略布局的重要手段，旨在亚太地区建立新一代高质量、高标准和约束力的自由贸易协定，重塑全球贸易规则，拉动成员国经济增长，在一定程度上遏制中国的迅速崛起。陆建人认为，美国加入TPP有四个原因：一是塑造跨太平洋自由贸易区“新样板”；二是将TPP树立为美国区域贸易协定的新模式；三是抗衡东亚经济一体化进程；四是将TPP作为通往FTAAP的桥梁。 陆建人：“美国加入TPP的动因分析”，《国际贸易问题》2011年第1期，第47—49页。李向阳认为，美国加入并力推TPP的主要动机可归纳为：**，分享亚洲高速增长的收益；第二，为奥巴马政府出口翻番战略创造条件；第三，重构资源版图与信用体系；第四，防止把美国排除在东亚区域经济合作进程之外。 李向阳：“跨太平洋伙伴关系协定：中国崛起过程中的重大挑战”，《国际经济评论》2012年第2期，第18、19页。曲凤杰认为，美国加入TPP的战略意图主要为：**，直接参与并主导亚太地区贸易合作机制；第二，积极配合美国重返亚太的战略；第三，制衡中国在东亚地区逐步增强的影响力。 曲凤杰、朱梦曳、牛桐：“美国加入TPP的动因、挑战和影响：从美国视角分析”，《国际贸易》2012年第9期，第31，32页。万璐认为，美国积极推进TPP动因有三点：一是实现FTAAP战略的重要途径；二是经济复兴的动力；三是分享亚洲市场快速发展所带来的利益与机会。 万璐、程宝栋、李俊：《美国TPP战略的经济效应及我国亚太地区FTA策略研究》，人民日报出版社2017年版，第20—22页。卢秀清将美国加入TPP的动因归纳为：一是欲借亚太繁荣的经济挽救美国经济；二是欲对国际贸易格局重新洗牌，维护美国霸权；三是拆散APEC，削弱中国影响力；四是实现市场扩张，分享东亚经济繁荣成果；五是遏制中国经济崛起。 卢秀清：“美国加入TPP的动因分析及中国的策略选择”，《理论月刊》2013年第11期，第137页。美国布鲁金斯学会研究员乔舒亚·梅尔泽（Joshua PMeltzer）认为，TPP为亚太地区建立贸易和投资规则，深化美国与亚洲的经济一体化。 Joshua PMeltzer,“The Significance of the Trans- Pacific Partnership for the United States”, https://wwwbrookingsedu/testimonies/the-significance-of-the-trans-pacific-partnership-for-the-united-states/(上网时间：2017年12月20日)美国彼得森国际经济研究所研究员杰弗瑞·肖特（Jeffrey JSchott）认为，TPP将保障美国的战略和安全地位，在经济上与中国争夺话语权，增强成员国在政治和军事上的共识，推行美国价值观。 Jeffrey JSchott, CFred Bergsten,” Submission to the USTR in Support of a Trans- Pacific Partnership Agreement”, Paper submitted to the United States Trade Representative on the Trans-Pacific Partnership Agreement, https://piiecom/commentary/speeches-papers/submission-ustr-support-trans-pacific-partnership-agreement（上网时间：2017年12月20日）美国彼得森国际经济研究所研究员加利·克莱德·霍夫鲍尔（Gary Clyde Hufbauer）认为，TPP体现了奥巴马“亚太再平衡”战略，TPP会成为其第二任期内政治遗产的核心。 Gary Clyde Hufbauer, Gathleen Cimino- Isaacs,“What You Need to Know About the Trans- Pacific Partnership”, Op-ed published by the PBS NewsHour, https://piiecom/commentary/op-eds/what-you-need-know-about-trans-pacific-partnership（上网时间：2017年12月21日）美国外交政策研究所研究员威廉·克里斯特（William Krist）认为,TPP对美国的商业政策和外交政策十分重要，有助于塑造未来国际贸易治理规则。 William Krist,“Why We Need the Trans- Pacific Partnership and How to Get It Right”, https://wwwfpriorg/article/2015/05/why-we-need-the-trans-pacific-partnership-and-how-to-get-it-right/（上网时间：2017年12月22日）美国里彭社会研究员菲尔·英格里希（Phil English）认为，TPP是美国外交政策从根本上实现“亚太再平衡”的重要元素，有利于美国经济重要领域获益。 Phil English,“TPP: An Opportunity for American Leadership in the Asia- Pacific Economy”, Ripon Form, 2012根据上述研究成果可以看出，美国加入TPP是为了维持在亚太地区的领导地位，助力“亚太再平衡”战略的实施，遏制中国的迅速崛起，推广美式价值观。（二）TPP的亚太地区经济效应研究国内外学者对TPP与亚太区域经济一体化的相互作用持不同观点。一部分学者认为，TPP与APEC的功能有交织重叠的部分，在执行过程中难以发挥所有功能，将抑制亚太区域经济一体化的发展。刘晨阳认为TPP的发展壮大将给APEC带来新的挑战：首先，TPP将削弱APEC在亚太区域经济合作进程中的引领地位。其次，TPP将在APEC成员中引发强大竞争性自由化效应。 刘晨阳：“‘跨太平洋战略经济伙伴协定’发展及其影响的政治经济分析”，《亚太经济》2010年第5期，第13页。杨励和张钰莹认为，美国主导下的TPP必然冲击现有的东亚一体化体系和发展模式。 杨励、张钰莹：“跨太平洋伙伴关系协定（TPP）的发展对中国的影响及其对策分析”，《经济研究导刊》2015年第2期，第128页。李景和咎春燕认为，随着TPP的扩大和发展，会使亚太地区的贸易规模和规则重新建立起来，并且促使贸易向背离中国的方向发展，这对于RCEP和APEC都有很大的警示作用，完全具有期待的功能和趋势。李景、咎春燕：“TPP变数”，凤凰财经，http://financeifengcom/roll/20101029/2793074shtml。(上网时间：2017年12月30日)另一种观点是，TPP为区域经济合作提出更高标准，将激励亚太区域合作机制向前发展。邹明榕认为，FTAAP还需要很长时间才能实现，但是TPP的出现为区域合作增添了新的因素，激励了亚太区域合作继续向前迈步。 邹明榕：“TPP激励亚太区域合作机制向前发展”，转引自唐国强编著：《跨太平洋伙伴关系协定与亚太区域经济一体化研究》，世界知识出版社2013年版。陆建人认为，TPP加速了亚太经济一体化进程，并提高了其起点，影响是正面的。 陆建人：“TPP对中国亚太区域合作战略的影响及中国的对策”，转引自唐国强编著：《跨太平洋伙伴关系协定与亚太区域经济……