农村土地制度改革的中国故事:地方政府行为的逻辑

二、农村土地制度的发展历程 根据奥利弗·伊顿·威廉姆森（Oliver Eaton Williamson）的四层次分析框架可知，上述农村土地制度属于正式制度层次，其形成、发展与演化受国家价值理念、政治制度、社会经济体制等基础规则的影响。因此，在讨论如何改革现有的农村土地制度之前，有必要梳理中国农村土地制度的发展历程及其背景。 自1949 年以来，中国经济体制经历了“稳定社会”“单一计划经济体制”“计划经济向市场经济体制转型”以及“以市场经济体制为主”四个阶段。相应的农村土地制度安排也可以划分为“农村土地个人所有制”“集体土地所有制下的集体经营”“集体土地所有制下的家庭经营”以及“集体土地所有制下的多方经营”四个阶段。 （一）中华人民共和国成立初期（1949—1952 年）：农村土地个人所有制 中华人民共和国成立初期，中国始终把土地问题摆放在保障国家稳定的重要位置。[2] 这一阶段颁布了具有宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中华人民共和国土地改革法》，这两部法律法规围绕土地所有制（含农村土地所有制）问题，给出了明确的改革路线与目标，即废除封建、半殖民地半封建的具有剥削性质的地主土地私有制，并在全国实现农村土地个人所有制。在这两部法律法规的指导下，中国仅用了三年时间便在全国范围内完成了土地制度改革。这一时期的土地制度改革，不仅巩固了新生国家政权的稳定性，还大大促进了农村地区的经济恢复与发展，使得农村生产、生活水平得到明显提高。 在这一阶段，无论是农用地、宅基地还是集体经营性建设用地，都是农民的私有财产，农民享有*为完整的占有、使用、收益、处分及交易权利。也正因为土地产权的明晰与完整性，土地制度改革后不久，部分农村地区又开始出现土地买卖的情形，造成农民群体之间的分化[ ，有违国家当时的意识形态，偏离了共同发展的社会主义目标。因此，在这个阶段的中后期，中国开始提倡将农民“组织起来”，动员农民集体开展农业互助合作，并形成了“互助组”这一组织形态，以期引导农民集体走上共同富裕的道路。 （二）计划经济时代（1953—1977 年）：集体土地所有制下的集体经营 在中华人民共和国成立之后至改革开放前的一段较长时间内，受国内外政治形势及意识形态的影响，中国经济社会发展主要是以建立社会主义计划经济体制为目标。这一阶段，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国宪法》（1954 年）、《农业生产合作社示范章程草案》（1955 年）、《高级农业生产合作社示范章程》（1956 年），中央政治局扩大会议通过了《关于在农村建立人民公社的决议》（1958 年），第八届中央委员会第十次全体会议通过了《农村人民公社工作条例修正草案》（1962 年），拉开了第二次农村土地制度改革的序幕，而此次土地制度改革的重点则在于将个人所有制逐步转变为集体所有制，主要采取的是农业生产合作社的形式，并先后经历了初级农业生产合作社（1953—1956 年）、高级农业生产合作社（1957—1958 年）和人民公社(1959—1977年)三个时期。 初级农业生产合作社简称“初级社”，也称“土地合作社”，它是在前期“互助组”的基础上演化而成、个体农民自愿组织起来的半社会主义性质的集体经济组织。在初级社时期，农民将土地作股入社成为社员，土地统一交由初级社进行经营，而农民（社员）则参与社内统一劳作与分配。然而，考虑到农民前期树立的土地私有观念，这一时期的土地制度仍保留农民个人所有制，农民仅将土地所有权中的经营权剥离出来，并交由初级社来管理。此外，国家允许社员留有少量自留地，农民（社员）可以耕种自留地和经营其他家庭副业。据统计，1956 年，初级社的数量达到历史*高峰139.40万个，涉及农户1.07 亿户，占全国农户总数的90% 左右。 高级农业生产合作社简称“高级社”，是在初级农业生产合作社的基础上，进一步建立起来的以主要生产资料集体所有制为基础的农民合作经济组织，其中就包括农村土地的集体所有制。换句话说，农民（社员）在初级社时期所有的农村土地（宅基地除外，详见后文），到了高级社时期被无代价地统一转化为合作社集体所有[3] ，而农民（社员）则完全投入到社内农业劳作中。与此同时，农民（社员）原先所有的包括耕畜、大型农具、坑塘、水井等在内的主要生产资料也统一转为合作社集体所有。正是在这一过渡时期，中国农村土地的个人所有制彻底转变为社会主义劳动群众的集体所有制。 人民公社是农业生产合作社的终极形态，是政社合一的农村集体经济组织，也是中国社会主义社会在农村中的基层单位。这一时期，中国农村地区开始实行“三级所有，队为基础”的体制，其中，“三级所有”是指农村生产资料分别属于人民公社、生产大队和生产队所有，“队为基础”是指以生产队为基础的生产管理机制，并建立以生产队为基础的集体土地所有制下的集体经营制度。此外，国家还恢复了农民保有自留地的制度，并允许小规模经营。总体来看，第二次土地制度改革与农业生产合作社建设，将中华人民共和国成立初期所确立的农村土地个人所有制转变为了合作社或集体所有制，并建立起相应的土地征收制度。这一制度的变迁与演进，有其历史必然性，为解决当时生产资料匮乏问题、集中响应国家生产需要等作出了应有的贡献。但同时也暴露出生产效率低下、出工不出力、集体行动难以协调、土地资源配置效率较低等一系列问题与矛盾，亟需作出相应的历史转变。 （三）经济转轨时期（1978—2012 年）：集体土地所有制下的家庭经营 中国改革开放*早是从农村土地制度改革开始的。[1] 党的十一届三中全会以后，党和国家的工作重心调整到以经济建设为中心的基本路线上来，并确立了由计划经济向市场经济逐渐转轨的发展目标，改革开放成为中国社会经济发展的主旋律。中国农村地区率先开始了经济改革，而其核心就是农村土地制度的改革。这一阶段，全国人民代表大会通过并颁布了《中华人民共和国土地管理法》（1986 年）、《中华人民共和国土地承包法》（2002 年）以及《中华人民共和国物权法》（2007 年）等一系列法律法规，预示着第三次土地制度改革的到来。这一阶段的农村土地制度变迁，主要是由计划经济时代集体土地所有制下的集体经营转变为集体土地所有制下的家庭经营，即家庭联产承包责任制，并为之建立起相应的法律支撑体系。从本质上来看，此次制度变迁仍保留了集体土地所有权性质不变，仅从中剥离出经营权，实现了集体所有权与使用权的“两权分离”。具体可分为探索建设与法制完善两个时期。 探索建设时期（1978—1986 年）。这一时期取消了政社合一的合作社，打破了集体土地所有制下的集体经营制度，并探索建立起家庭联产承包责任制。1978 年，党的十一届三中全会通过了《农村人民公社工作条例（试行草案）》（以下简称“六十条”），并维持了“三级所有，队为基础”的旧有体制；同年，安徽凤阳小岗村18 位农民在土地承包责任书上立下生死状，正式开始了家庭联产承包责任制的自主探索。1980 年，面对社会各界对“包产到户”的巨大争议，中共中央印发《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题》的通知，并正式肯定了家庭联产承包责任制这一创新型的农村土地经营方式。此后，从1982 年到1986 年，中央连续五年以一号文件的形式，明确了家庭联产承包责任制的社会主义性质[1] ，提出土地承包期应在十五年以上，指出要将家庭联产承包责任制作为中国农村集体经济组织的一项基本制度并长期稳定下来[3] 。至此，以家庭联产承包责任制为代表的农村土地使用权的流转交易已没有了意识形态上的阻碍。 法制完善时期（1987—2012 年）。在破除意识形态上的阻碍后，随着农村土地制度探索实践的不断成熟，国家也加快了农村土地制度法制化建设的步伐。1988 年，《中华人民共和国宪法修正案》明确了农村土地集体所有制，并规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。2002 年，《中华人民共和国农村土地承包法》的颁布标志着家庭联产承包责任制成为中国农村土地制度的一项基础性制度。2007 年全国人民代表大会通过的《中华人民共和国物权法》明确规定土地承包经营权属于用益物权。此后，国家又出台了一系列法律修订与一号文件，对农村土地征收制度、集体建设用地使用制度进行修改和完善。 从集体土地所有权中剥离出土地承包经营权是中国实施土地所有权与土地使用权“两权分离”的一次大胆尝试，其坚持的是“巩固所有权、强化使用权”的改革思路，而相对于计划经济时代集体土地所有制下的集体经营，这一制度变迁使得农民得以自发进行农业生产活动，从而使优化农村土地资源配置成为可能，同时也摆脱了“大锅饭”下的集体行动困境。但随着中国工业化、城镇化步伐的加快，越来越多的农村人前往城市工作，“人地分离”的局面逐渐形成，劳动力与农村土地资源的错配，使得农村土地承包权与经营权相分离的呼声越来越高。与此同时，人们对中国农村土地产权在处分、收益、交易等方面存在权能残缺的质疑也日渐高涨。 （四）深化改革时期（2013 年至今）：集体土地所有制下的多方经营 2013 年11 月，党的十八届三中全会正式通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，指出要积极稳妥地从广度和深度上推进市场化改革，大幅减少政府对资源的直接配置，这意味着过去的向市场经济转轨变为向市场经济过渡，这标志着中国自1978 年开始的改革开放进入了新的历史阶段。在这一阶段，中央连续多年出台一号文件聚焦“三农”问题。2015 年年初，在全国33 个试点地区开展的农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革，标志着第四次土地制度改革的到来。 从制度变迁的内容来看，这一阶段的农村土地制度主要是由农村集体土地所有制下的“两权分离”转向“三权分置”，且呈现由农村土地承包地“三权分置”向宅基地“三权分置”扩张的态势。与此同时，农村集体经营性建设用地在这一阶段也实现了“两权分离”下的入市交易，农村土地征收在征地补偿标准提高、征地范围缩小、征地标准规范等方面取得突破。 2014 年，中央一号文件正式提出要在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权，放活经营权，这表明国家对早期各省市探索农村土地承包权与经营权相分离的肯定。随后连续多年，中央一号文件都指出要完善、落实农村土地承包地的“三权分置”，且在2019 年明确提出要开展相关法律法规与政策体系的建设，从而将农村土地承包地的“三权分置”提升到国家法律层面的高度。 与此同时，2014 年中央一号文件*早明确了新时期农村土地制度改革的另一个重头戏，即开展农村集体经营性建设用地入市、农村宅基地以及征地制度改革（以下简称“农村土地三项制度改革”），探索将农村土地制度革扩展到整个集体土地层面，尤其是与农民或集体利益切身相关的集体经营性建设用地、宅基地和征地。2015 年，中央正式在全国33 个县（市、区）开展农村土地三项制度改革试点[6] ，并在随后两年的中央一号文件中强调要稳步推进、统筹协调农村征地、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。而在农村土地三项制度改革试点的过程中，2018 年中央农村工作会议和2020 年中央一号文件提出了要探索、完善宅基地所有权、资格权与使用权相分离，宅基地的“三权分置”也预示着农村宅基地的利用与配置将引入类似市场化的治理机制。 2019 年，中央一号文件提出全面展开农村土地三项制度改革，加快建立城乡统一的建设用地市场，这更加凸显了中央政府将市场机制引入农村土地利用与管理领域的决心和魄力。同时，中央政府也强调应坚持农村土地集体所有、不搞私有化 ，坚定农村集体土地所有制不动摇。显然，中国第四次农村土地制度改革仍然坚持“巩固所有权、强化使用权”的改革思路，即在坚持农村集体土地所有制的基本前提下，探索从使用权中进一步细分出不同的土地权利，比如农村承包地的经营权与使用权、宅基地的资格权与使用权等，并允许细分的土地权利在农民集体甚至城乡间进行流转交易，这有利于破解农村人口流入城市的背景下，承包地、宅基地以及集体经营性建设用地处于闲置的难题，同时进一步扩大了农村土地资源交易流转的范围。