农村土地制度改革三项试点政策评估:地方实践与影响评价

上篇 试点整体分析与政策评估框架构建 **章 背景与试点情况 一、出 台 背 景 （一）农村土地制度的发展历程 1949年以来，我国的农村土地制度经历了数次改革。在中华人民共和国成立后，土地制度成为社会主义改造和社会主义建设的重要制度安排。这一时期，通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》《中华人民共和国土地改革法》等法律法规，从法律层面废除了地主阶级封建剥削的土地私有制，实行农民土地所有制（刘守英，2021），实现了农户拥有土地的所有权，提高了农户生产的积极性和农村的粮食产量，达成了“耕者有其田”的改革目标。 在社会主义过渡时期，经由互助组—初级社—高级社的农业合作化运动，基本完成了农村的社会主义改造，实现了农村土地私有制向公有制的转变。 1949~1953年，为了增强农户抵御自然灾害的能力，帮助国家恢复生产，全国开始试点推行以互助组为主要形式的农村合作社。到1952年底，全国各地共有超过830万个农业互助合作组织，组织内的农户覆盖了全国总农户的40%。但试办阶段的合作社还存在一些问题需要进一步完善，如农业个体经济不能满足工业发展对农产品的需求的现实问题。因此，1953年中共中央发布了《中共中央关于农业生产互助合作的决议》和《关于发展农业生产合作社的决议》，根据试办经验对农村合作社的设立提出了指导性意见，我国的农业合作化改革进入发展阶段。从1955年的下半年到1956年底，全国范围内的农村内形成了大量的农业生产合作社 。从推行效果上来看，几乎所有的农户都参与到了合作社中，农户个体所有制到社会主义集体所有制的改革要求完成。然而，过快的农业合作化特别是公社化极大地伤害了广大农民的生产积极性，也限制了我国农业生产力的提高，造成了农业和农村发展的长期停滞。 1978年，安徽省凤阳县小岗村的18户农民自主签订“大包干”契约，将1 100亩（1亩≈666.67平方米）耕地分到了村内的20户家庭中，这场由农民自发推行的改革率先推出了家庭联产承包责任制，帮助农村的土地制度改革进入起步阶段 。经过对不同生产责任制形式的实践经验总结，1983年的中央一号文件肯定了家庭联产承包责任制的作用，并强调了其对于我国社会主义发展的重要性和必要性，文件指出，家庭联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展” 。自此，国家开始自上而下地推行农村改革，将土地的所有权和经营权分离开来，确定以家庭联产承包责任制为基础的土地归属与管理制度，以保证农户土地产权排他性的完整 。家庭联产承包责任制改变了土地由集体集中占有的传统方式，尽管集体拥有土地和生产资料的所有权，但土地和生产资料是按照人口或劳动力分配给农户自主经营和使用的，承包土地的农户在缴纳税费和公共提留后可以自由支配所有剩余收益，调动并激发了农户的劳动潜能和积极性。从图1-1可以看出，中华人民共和国成立初期的土地制度并没有完全发挥土地的生产能力，农林牧渔业总产值总体较低。1978年开始家庭联产承包责任制改革，经过几年的政策适应期后，我国的农林牧渔业总产值增长率加快，改革效果明显且具有持续性。 图1-1 1949~2017年我国农林牧渔业总产值 资料来源：国家统计局 尽管实施家庭联产承包责任制以来成绩斐然，但随着我国社会主义市场经济体制的不断发展和农业的现代化发展，家庭联产承包责任制的政策效果逐渐释放完毕，该制度下耕地“细碎化”、规模不经济等问题也逐渐暴露出来。快速城镇化过程中土地的征收制度不健全、土地流转权的归属不明晰和地方政府参与土地收益分配等问题，都在一定程度上限制了农户管理土地的自主权，损害了农民的利益。与此同时，随着家庭联产承包责任制实施的边际效应递减，城乡二元差距也在不断拉大，从城乡居民收入对比来看，二者的差距从1984年的1.81﹕1扩大到2007~2009年峰值时的3.33﹕1（胡万钟，2019）。很多农民对自身承包地能否满足自身不断增长发展需要失去了信心，进城务工谋生，成为城乡间的“两栖人”，在农村出现了大量的土地撂荒、宅基地闲置现象。新的发展时期面临的各种土地制度问题，使得我国农村发展走到了新的十字路口（胡万钟，2019）。2013年11月党的十八届三中全会的召开，拉开了新一轮农村土地制度改革的序幕。 （二）我国农村土地制度的主要问题 从现实发展情况来看，我国农村土地制度存在的问题主要有以下几点。 1. 集体所有权的主体不清晰 尽管《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国民法通则》《土地管理法》《中华人民共和国农业法》等相关法律中对我国农村土地的归属问题做出了明文规定，即农村土地归农民集体所有，但“集体”概念的边界在各类法律中不够明晰，主体在集体土地所有权中虚位，所有者的职责和义务难以得到切实履行和承担。这种集体所有权在土地权利体系中的位置不明，在实际中容易引起两类问题：一是农户本身对于土地集体所有权概念意识相对模糊，集体所有权主体的作用和制度安排的潜力难以有效发挥，农村社区公共服务的供给能力受到一定制约；二是法律法规中有关内容和行使程序安排还不够具体明确，在实际运用中的可操作性较低，如尽管政策上要求土地的承包中农户和集体之间必须签订书面合同，但在实际中合同的签订却难以保证，随意解除土地承包合同的问题层出不穷，权力存在寻租空间，农户合法的土地权益也极易遭受侵害。 2. 农村土地经营规模受限 在家庭联产承包责任制和我国农村人多地少的现实之下，经过上文所述的对土地的周期性调整，我国农村土地*终演变为以小规模零散经营为主的经营形式。这种农村土地经营的平均化和细碎化缺乏统一安排和管理，制约了设施的升级和推广，无法推广现代化的管理方法和管理技术，极大地阻碍了生产力的发展。这也使得各个农户产出的农产品无法形成规模化的供应，不能直接对接商品市场。尤其是在当前对粮食安全的考虑下，一系列政策对农地的用途进行了规范和限制，农户增收进一步受到限制，也导致了目前我国农地产出率高和人均产出率低并存的现实，背离了社会对于提高土地使用效率的急迫要求，粮食需求得不到完全满足。 3. 农户应得利益难以保障 农户是集体经济的*终受益者，因此集体收取的费用应当反映在增加农户利益上。按照法律规定，在家庭联产承包责任制下，农户可享受除税费和公共提留后的全部收益。但在现实情况中，农户在承包土地前只能被动接受集体给出的收费标准，难以与集体就费用金额进行谈判。在这种情况下，收费标准可能由集体管理者“一刀切”，或通过一些违反政策的手段来间接增加收取的费用，如缩短承包期或强制收回承包地等，使得农户的应得利益失去保障。除此之外，随着我国工业化、城镇化的迅速发展，大量的农业用地被征收为非农业用地，随之大量的农民失去自己赖以生存的土地。土地对广大农民来说，不仅是重要的生产资料，而且是就业和社会保障的重要载体。一些地方政府滥用土地征收权，并垄断征地补偿后可得的增值收益，使得农民可分享的收益空间被压缩，极大地侵害了农民的利益。 4. 大量耕地、宅基地和集体建设用地闲置 在实际承包过程中，农户承包土地通常被限定在一定空间范围内，如仅限于承包其所在社区内的土地，这种“范围界定”和行政壁垒的空间约束降低了农户对承包土地的数量、位置和质量的可选择性，也降低了农户对其土地的满意度，*终导致了低下的土地配置效率和土地利用率。同时，由于城镇化和城乡分割的户籍制度，社会出现代际接力迁移模式，大量青壮年劳动力从农村向城市转移，农村剩余人口缺少强壮劳动力，大量农村出现弃耕、薄耕土地现象。同时由于进城务工人员户籍仍在农村，因此，在宅基地分配、新农村建设、乡村振兴规划上，他们都是权利主体，成为农村公共资源投入的统计基数。由于无法与城市居民一样享受城镇化红利和对土地的依赖，大量基本不回农村的人口仍要分配、建设闲置的宅基地，而这使得大量公共资金投入和建设用地资源处于低效利用状态（戴永吉和王志锋，2019）。耕地、宅基地和其他集体建设土地得不到有效利用的现象普遍存在。