国土资源管理学

**章 绪论 　　**节 国土资源管理学的学科性质及研究对象 　　一、国土资源管理的含义及学科性质 　　国土资源管理是国家运用行政、经济、法律、科学技术等手段对影响国土资源的各种行为进行调整的管理活动，其目的是协调国土资源开发利用与社会经济发展的关系，以保护和改善环境，促进经济和社会的可持续发展（赵连荣等，2009）。 　　国土资源的开发、利用、治理和保护等活动具有涉及范围广、综合性强、科技含量高等特点，国土资源管理水平的高低影响深远，科学的国土资源管理可以带来巨大的效益。因此，国土资源管理学是以国土资源为特定的研究对象，旨在实现国土资源的代内和代际公平，保障国家社会经济的可持续发展和资源安全，促进科学发展与社会和谐建设的一个新兴交叉性应用学科。代内和代际公平是可持续发展原则的两个重要原则，“代内公平”指同一代人，不论国籍、种族、性别、经济水平和文化差异，在要求良好生活环境和利用自然资源方面，都享有平等的权利；“代际公平”指当代人和后代人在利用自然资源、满足自身利益、谋求生存与发展上权利均等，即当代人必须留给后代人生存和发展的必要环境和自然资源。国土资源管理学以资源安全、可持续利用为目标，以资源配置理论为核心，广泛应用规划、决策、协调、控制等管理方法，揭示国土资源与社会经济发展的内在联系，探索在国土资源开发、利用、整治与保护中形成的人与自然、人与人之间关系的发展规律及其管理途径，为国家战略安全提供支持与保障。 　　二、国土资源管理学的研究对象 　　国土资源管理学的研究对象是自然资源，包括土地资源、矿产资源、水资源、海洋资源等。自然资源是人类生存与发展的物质基础，具有客观存在性。资源的概念源于经济学，是作为生产实践的物质基础提出来的。马克思在《资本论》中引用威廉 配第的话说，“劳动是财富之父，土地是财富之母”。恩格斯在《自然辩证法》中明确指出“劳动与自然界一起才是财富的源泉。自然界为劳动提供材料，劳动把材料变为财富”。由此可见，自然资源必须通过人类的开发利用才能变成财富。自然资源是客观存在的，只是在社会发展过程中人类才逐步认识到其价值，使之成为创造人类社会财富的源泉。从这种意义上讲，资源是人类创造的，它是自然界、人类（劳动力）和文化（科学技术）相互结合的产物。 　　国土资源管理学是涉及自然科学、社会科学和工程科技术科学相互交叉、相互渗透、相互结合的多学科横向发展的科学领域。单就自然资源研究在20世纪初期就已获得显著进步，并形成了相对独立的学科体系，如土地资源学、矿产资源学、能源资源学和气候资源学等。随着现代科学的综合发展趋势，资源科学的综合性研究在20世纪60年代之后开始兴起。资源系统的整体性也决定了资源科学的综合性，当代资源研究的重要特点是把开发与保护结合起来，建立资源-生态-经济的理论体系。所谓国土资源开发就是要充分利用人力、财力、生物与非生物资源来满足人类物质和精神生活的需要。所谓国土资源保护就是对人类利用的自然资源圈进行合理的管理，以便达到永续利用的日的。 　　第二节 国土资源管理学的任务和内容 　　一、国土资源管理学的研究任务 　　以往资源科学侧重于对各个圈层的单项自然资源研究，随着社会发展和人类需求的不断增加，资源利用问题日益复杂，需要对自然资源进行整体性研究。不仅要研究资源的形成、演化和时空分布规律，还要研究人类与资源、资源与资源、资源与环境之间相互促进、相互制约的对立统一关系（吕贻峰等，2001）。冈此，国土资源管理学的主要研究任务有以下五方面。 　　（一）国土资源现状及其综合评价 　　为合理地开发利用国土资源，必须了解其基本状况，包括各类资源的数量、质量、分布及其空间配置等特点，并分析其区域特征、开发利用现状及存在问题。根据国民经济发展需要和科学技术水平，对拟开发资源的质量特征、开发条件及综合效益进行评价，制定开发规划，因地制宜，科学合理地开发利用国土资源。 　　（二）区域国土资源开发与经济发展的关系 　　国土资源是以一定的质和量分布在一定地域的，因此，国土资源管理学的研究离不开具体的时空尺度，需要探讨区域资源的种类构成、质量特征及其与经济发展的关系，分析如何将资源优势转变为经济优势，寻求资源优势互补，解决区域性资源短缺等问题（王永生，2004；毕宝德，2011）。 　　（二）国土资源开发与保护的关系 　　国土资源开发利用的目的是为了促进地区经济发展，但不能单纯为追求经济效益而破坏资源，损害地区的生态环境，当然也不能因为强调保护资源环境而限制对资源的合理开发。因此，需要深入研究资源开发与保护之间的内在联系，按照可持续发展的战略思想，正确处理开发与保护的关系。 　　（四）国土资源规划与管理的原则和方法 　　国土资源规划是国土资源开发、利用、保护等系统工作的中心环节，也是协调各个环节之间互相矛盾的有力措施。国土资源管理是为了保证国土资源开发、利用、保护工作的顺利开展所采取的行政、法制、经济和技术等管理手段（王秋兵，2011）。从理论和方法技术上加强对国土资源规划和管理的研究，是国土资源管理学面临的一项重要任务。 　　（五）新技术、新方法在国土资源开发、利用与管理中的实践及应用 　　资源科学已由定性转向半定量和定量，并日益模式化和数量化。随着遥感(RS)、全球定位系统(GPS)、地理信息系统(GIS)和计算机技术的广泛应用，大大提高了资源科学研究的效率和质量。新方法、新技术的不断开发和应用将对人类在全球资源开发、利用、保护与管理等方面产生深远影响。 　　二、国土资源管理学的研究内容 　　国土资源管理是一项复杂的系统工程，各项内容之间存在着有机的联系。其中，现状调查与评价是国土资源管理的基础，规划是国土资源管理的龙头，开发、利用、治理和保护是国土资源管理的核心，而政策制定、法制建设和科学技术是国土资源管理的保障。因此，国土资源管理学的研究内容包括以下四个方面。 　　（一）国土资源产权 　　国土资源产权是指以产权为依托，对国土资源产权进行合理有效的组合、调节，以实现资源的合理利用和有效配置，主要包括国土资源产权关系及产权结构安排、国土资源产权主体权利与义务关系界定和国土资源产权关系保证体系。只有加快推进国土登记全覆盖、全面查询和权属争议调处工作，建立健全现代土地产权管理制度，才能更加有效地维护土地产权人的合法权益，更加全面地规范土地市场秩序。 　　（二）国土资源配置 　　国土资源配置是指各种资源在各种不同使用方面上的分配，是一个动态的概念。国土资源配置在一定时刻是已定的、同定的、静止的，但在不同时期，义是未定的、流动的。国土资源配置管理是对国土资源在不同生产部门之间的必要平衡和互相联系进行管理，以确定国土资源在不同生产部门之间的限度和比例。在一定时刻建立的这种限制和比例经常被其价格升降所打破，于是又会引起一种新的限制和比例的再建立，导致国土资源在不同生产部门的再分配。 　　（二）国土资源规划 　　国土资源规划是以全国的国土或一定地域作为一个整体，按照其自然条件和经济条件，制定一定时期内进行开发利用国土资源、治理和保护环境的总体规划方案，并在此基础上对地区生产力、城镇和人口的合理配置提出意见和建议，使社会和经济发展尽可能地符合自然规律和经济规律，为人们创造一个良好的生产和生活环境，使经济发展与人口、资源、环境相协调（王秋兵，2011）。国土资源规划管理是从国土资源的合理开发利用和治理保护角度出发，围绕国家或地区在一定时期的总目标和总任务，对国土资源开发和经济建设进行总体部署，提出重大国土整治的任务与要求，协调人口、资源、环境的关系，以取得较好的社会、经济与生态效益。国土资源规划是国民经济和社会发展长远计划的重要基础工作，对长远计划的制定起着重要的指导作用。 　　（四）国土资源保护 　　国土资源保护是指科学、合理、有效地利用国土资源，使之发挥*大的经济、社会、环境效益，服务于当代人，同时注重后代人的需要，在时间配置上达到*优。国土资源保护管理是社会、经济发展到一定时期所必需的，这是因为随着技术、经济的发展，人们对国土资源的使用、消耗及破坏越来越严重，因而若要保持经济的长远、持续友展，就必须保护国土资源。国土资源保护和经济发展是相互依赖、相互促进的。保护了国土资源，经济就可以持续稳定地发展；经济发展了，又可以为国土资源保护提供经济技术条件（刘黎明，2002）。把两者对立起来，认为要发展经济就必然要破坏资源和环境，而要保护资源和环境就不能搞开发利用，都是不正确的，都不利于人类的长久生存和不断进步。总之，要科学地解决好开发利用和保护的关系，既要考虑经济效益，义要考虑生态效益和社会效益，从而促使国土资源与经济社会发展相协调。 　　第三节 国土资源管理学的研究方法 　　国土资源管理学的主要研究方法有综合分析法、系统分析法、比较研究法、模拟研究法和定性定量法。 　　一、综合分析法 　　综合分析法是指运用各种统计指标来反映社会经济现象总体的一般特征和数量关系的研究方法。通常使用的综合分析法有综合指标法、时间数列分析法、统计指数法、因素分析法和相关分析等。 　　国土资源管理学必须将士地关系和土地利用作为一个不可分的统一体来研究，将国土资源管理作为组织、技术和社会经济方面相互联系的统一体。 　　土地关系与土地利用紧密联系，它们是土地利用过程中形成的生产关系和生产力。生产力决定生产关系，生产关系又反作用于生产力，因此，国土资源管理学必须对土地关系和土地利用的规律性进行综合分析研究（陆红生，2007）。也就是将土地关系和土地利用看成是一个相互联系、互相制约的社会现象，对其中众多因素与矛盾进行综合分析，才能做到自觉地利用国土资源客体所同有的客观规律，实现国土资源管理的目标。 　　国土资源管理是一个综合的社会现象，它涉及组织、技术、经济、法律、政治、心理、社会等方面，国土资源管理学只有对上述各方面进行综合分析，才能使管理活动符合管理过程本身同有的规律。 　　二、系统分析洁 　　系统分析法是指把需要解决的问题作为一个系统，对系统要素进行综合分析，找出解决问题的可行方案。系统分析方法的具体步骤包括：限定问题、确定日标、调查研究、收集数据、提出备选方案和评价标准、备选方案评估、提出*可行方案。 　　国土资源管理是一个相互联系的有机整体。如果说全国国土资源管理是一个母系统的话，那么省、市、县、乡（镇）的国土资源管理就是不同层次的子系统。这就要求采用系统方法，研究如何使各层次的国土资源管理的目标、职能、原则、方法、机构、人员、技术、结构和过程互相协调起来，使整体与部分、整体与外部环境互相协调起来（陆红生，2007；王万茂，2003），客观上要求采用系统方法揭示它们之间的联系和运动的规律性，通过优化来提高系统的总体功能。 　　三、比较研究法 　　比较研究是以辩证唯物主义和历史唯物主义为基础，运用大量调查统计资料，对土地关系、土地利用及国土资源管理的历史、现状、未来进行对比分析和预测的方法。 　　比较研究包括纵向比较和横向比较、宏观比较和微观比较、动态比较和静态比较及其综合比较。 　　对不同历史时期不同社会生产方式下的土地关系、土地利用以及管理活动的比较研究，对同一历史时期不同社会制度下的土地关系、士地利用以及国土资源管理活动的比较研究，可以揭示土地关系、土地利用以及管理活动的一般规律和特殊规律（王秋兵，2011）。 　　对同一种社会生产方式下，不同时期土地关系、土地利用和管理活动规律的动态分析，对某一特定时间的土地关系、土地利用及管理活动的静态分析及动态和静态相结合的分析，都需要采用比较研究法来反映其现状、发展过程、变动方向和趋势。