不同空间尺度下海域定级关键技术研究与实践

第1章绪论 1.1研究背景 1.1.1海域资源有偿使用 《海域法》第五章海域使用金第三十三条规定： “国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，由国务院另行规定。” 自2001年10月《海域法》颁布后，为落实海域有偿使用制度，财政部、国家海洋局于2004年启动了海域使用金标准制定工作，并于2007年3月颁布《海域使用金征收标准》。2017年5月23日，《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》由中央全面深化改革领导小组第三十五次会议通过。《财政部国家海洋局印发〈关于调整海域无居民海岛使用金征收标准〉的通知》（财综〔2018〕15号）进一步对地方实施海域有偿使用提出要求，并发布了《关于贯彻落实海域、无居民海岛有偿使用制度的指导意见》和《关于贯彻落实海域、无居民海岛有偿使用意见的实施方案》。 20多年来，国家对海域资源有偿使用从基础研究到实践，并实施法律规定，历经许多坎坷和困难，但对海域资源的高效利用和环境保护起到了关键的作用。近年，国家高度重视海洋发展和自然资源环境保护，对海域有偿使用方面的管理和研究提出了新的要求。为适应新形势，满足当前经济发展要求，以及更高效使用海域资源，切实做到海域资源精细化管理，利用经济杠杆工具，更有效保护海洋生态环境，完善海域有偿使用制度是我国海洋资源长效发展机制的基本要求。因此，通过对海域资源综合评价、分区细化，对不同资源特征海域实施不同的海域使用金征收标准并相应做出调整，是海域资源精细化管理的有力支撑，有利于海域有偿使用制度的进一步完善。 1.1.2国家实施的海域分等定级 海域分等定级是保证海域有偿使用制度顺利实施的基础性工作，也是推动海域市场化运作的技术保障。2004年，财政部、国家海洋局启动了“全国海域使用分类定级与基准价制定”，于2006年制定了全国统一的《海域使用金征收标准》，并于2007年3月1日颁布执行。 海域分等定级是在特定的目的下，对海域的自然属性、经济属性和社会属性进行综合评价，并将评价结果等级化的过程。它是海域质量评价的一种类型，对海域的自然、经济和社会属性进行全面的综合评定，*终取得大比例尺等级化评价结果。海域分等定级是海域价格评估的基础，是海域使用管理的重要组成部分。 海域分等定级的任务是通过对海域的区位、经济、海洋产业的发展水平、自然环境及资源状况等因素的综合分析，揭示各类型用海的海域利用效率的地域差异，运用定量和定性相结合的方法对评价单元内各类型用海的使用效益进行排序，评定该单元的海域等级。 海域分等定级的目的是统筹海洋经济与海洋环境，使其和谐发展，科学管理、合理利用海域资源，提高海洋资源使用效率，为国家和各级政府制定各项海域使用政策和调控措施，以及估价、征收海域使用金和制定海域利用规划提供科学依据，为通过经济杠杆调整海洋产业及产业结构提供手段。 1.1.3地方实施的海域定级 《关于海域、无居民海岛有偿使用的意见》提出：“建立使用金征收标准动态调整机制”“沿海地方应根据本地区具体情况划分海域级别，制定不低于国家征收标准的地方海域使用金征收标准”。《财政部国家海洋局印发〈关于调整海域无居民海岛使用金征收标准〉的通知》（财综〔2018〕15号）要求：“沿海省、自治区、直辖市、计划单列市应根据本地区情况合理划分海域级别，制定不低于国家标准的地方海域使用金征收标准”“地方海域使用金征收标准（含养殖用海征收标准）制定工作，应于2019年4月底前完成”。国家海洋局海域综合管理司《关于贯彻落实海域有偿使用制度的指导意见》和《关于贯彻落实海域有偿使用制度的实施方案》进一步提出：“国家向社会公布海域使用金调整方案后，沿海地方应根据本地区具体情况划分海域级别，制定不低于国家海域使用金标准的地方海域使用金征收标准，成果经省级人民政府审查同意后，上报国家海洋局。”2018年7月17日，为推动地方做好海域定级和地方海域使用金征收标准制定工作，自然资源部办公厅印发了《海域定级技术指引（试行）》。 1.2指导性文件 1.2.1关于生态文明体制改革 2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《生态改革方案》）。《生态改革方案》确定的生态文明体制改革的指导思想为“全面贯彻党的十八大和十八届二中、三中、四中全会精神，以邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，按照党中央、国务院决策部署，坚持节约资源和保护环境基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主方针，立足我国社会主义初级阶段的基本国情和新的阶段性特征，以建设美丽中国为目标，以正确处理人与自然关系为核心，以解决生态环境领域突出问题为导向，保障国家生态安全，改善环境质量，提高资源利用效率，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局”，确立的生态文明体制改革的理念为“树立自然价值和自然资本的理念，自然生态是有价值的，保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程，就是保护和发展生产力，就应得到合理回报和经济补偿”。 其中，第六项健全资源有偿使用和生态补偿制度第三十条提出：“完善海域海岛有偿使用制度。建立海域、无居民海岛使用金征收标准调整机制。建立健全海域、无居民海岛使用权招拍挂出让制度。”这一内容的提出，为完善海域资源有偿使用制度，建立健全海域、无居民海岛有偿使用长效管理机制提供了坚强后盾，是推动海域自然有偿使用制度改革的强大动力。 1.2.2关于创新政府配置资源 2017年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于创新政府配置资源方式的指导意见》，提出：“改革开放以来，随着市场化改革的不断深化，市场在资源配置中的作用日益增强，政府配置资源的范围和方式也在不断调整。在社会主义市场经济条件下，政府配置的资源主要是政府代表国家和全民所拥有的自然资源、经济资源和社会事业资源等公共资源。为解决当前政府配置资源中存在的市场价格扭曲、配置效率较低、公共服务供给不足等突出问题，需要从广度和深度上推进市场化改革，大幅度减少政府对资源的直接配置，创新配置方式，更多引入市场机制和市场化手段，提高资源配置的效率和效益。” 其中，第二项创新自然资源配置方式指出：“法律明确规定由全民所有的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、海域、无居民海岛、滩涂等自然资源，建立明晰的产权制度、健全管理体制，对无线电频率等非传统自然资源，推进市场化配置进程，完善资源有偿使用制度。”第二项第六条完善自然资源有偿使用制度明确指出：“建立健全全民所有自然资源的有偿使用制度，更多引入竞争机制进行配置，完善土地、水、矿产资源和海域有偿使用制度，探索推进国有森林、国有草原、无居民海岛有偿使用。在充分考虑资源所有者权益和生态环境损害成本基础上，完善自然资源及其产品价格形成机制。发挥资源产出指标、使用强度指标及安全标准等的标杆作用，促进资源公平出让、高效利用。”第五项创新资源配置组织方式第二十一条完善市场交易机制明确指出：“在摸清底数的基础上，对政府配置资源中应该或可以通过市场化方式配置的资源，按照应进必进、能进必进的原则，严格将其纳入统一的公共资源交易平台进行规范交易，采取招拍挂或其他方式进行配置。针对不同公共资源特点，明确交易基本规则，准确评估资源价值，严格规范交易程序，确保交易过程公开公平公正。培育资源价值评估的专业人才队伍，完善相关技术标准体系。” 《关于创新政府配置资源方式的指导意见》进一步明确了海域资源有偿使用制度的改革方向，对如何建立健全海域资源市场配置提出了要求。海域资源市场交易机制尚不健全，市场交易形态还没有形成，一般获取海域使用权的方式是申请审批，而国家实施海域分等定级和地方实施海域级别划分是实现海域资源市场交易的基础。 1.2.3关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革 2017年1月16日，国务院发布了《国务院关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，提出“全民所有自然资源是宪法和法律规定属于国家所有的各类自然资源，主要包括国有土地资源、水资源、矿产资源、国有森林资源、国有草原资源、海域海岛资源等。自然资源资产有偿使用制度是生态文明制度体系的一项核心制度。改革开放以来，我国全民所有自然资源资产有偿使用制度逐步建立，在促进自然资源保护和合理利用、维护所有者权益方面发挥了积极作用，但由于有偿使用制度不完善、监管力度不足，还存在市场配置资源的决定性作用发挥不充分、所有权人不到位、所有权人权益不落实等突出问题”，明确“坚持发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，以保护优先、合理利用、维护权益和解决问题为导向，以依法管理、用途管制为前提，以明晰产权、丰富权能为基础，以市场配置、完善规则为重点，以开展试点、健全法制为路径，以创新方式、加强监管为保障，加快建立健全全民所有自然资源资产有偿使用制度，努力提升自然资源保护和合理利用水平，切实维护国家所有者权益，为建设美丽中国提供重要制度保障”，并确定主要目标，“到2020年，基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度，使全民所有自然资源资产使用权体系更加完善，市场配置资源的决定性作用和政府的服务监管作用充分发挥，所有者和使用者权益得到切实维护，自然资源保护和合理利用水平显著提升，实现自然资源开发利用和保护的生态、经济、社会效益相统一”。 在第二项各领域重点任务中指出：坚持生态优先，严格落实海洋国土空间的生态保护红线，提高用海生态门槛。严格实行围填海总量控制制度，确保大陆自然岸线保有率不低于35%。完善海域有偿使用分级、分类管理制度，适应经济社会发展多元化需求，完善海域使用权出让、转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能。坚持多种有偿出让方式并举，逐步提高经营性用海市场化出让比例，明确市场化出让范围、方式和程序，完善海域使用权出让价格评估制度和技术标准，将生态环境损害成本纳入价格形成机制。调整海域使用金征收标准，完善海域等级、海域使用金征收范围和方式，建立海域使用金征收标准动态调整机制。开展海域资源现状调查与评价，科学评估海域生态价值、资源价值和开发潜力。完善无居民海岛有偿使用制度。坚持科学规划、保护优先、合理开发、永续利用，严格生态保护措施，避免破坏海岛及其周边海域生态系统，严控无居民海岛自然岸线开发利用，禁止开发利用领海基点保护范围内海岛区域和海洋自然保护区核心区及缓冲区、海洋特别保护区的重点保护区和预留区以及具有特殊保护价值的无居民海岛。明确无居民海岛有偿使用的范围、条件、程序和权利体系，完善无居民海岛使用权出让制度。 针对重点任务，关于海域、无居民海岛资源有偿使用制度改革的方向和任务制定应明确以下几点。 （1）以生态环境保护为底线，以自然资源高效利用为根本。新时代赋予资源有偿制度改革新的任务。此前，我国多以充分利用资源为根本原则，鼓励资源利用的广泛开发，以至于一定时期内出现了粗放开发、供过于求的现象，这是社会发展的必然过程。当人类发展需求到达了资源禀赋上线和环境承载底线后，过多地向自然索取将对社会可持续发展造成负面影响，很多资源环境损害问题是不可逆的，这其实是一种对资源环境的透支行为。所以，保住生态环境的底线，促进自然资源高效利用是对自然的敬畏，是对后人的交代，更是人类社会发展的必然要求。 （2）完善海域有偿使用分级、分类管理制度。近年来，我国对海域资源分配机制的整体架构做了充分的设计和完善。基本实现了国家统筹实施海域资源管理，地方制定分配机制的海域资源分配制度。目的是逐步完善海域资源分配的市场化机制，实现海域使用权出让、转让、抵押、出租、作价出资（入股）等权能。因此，国家实施海域