城市公用事业PPP项目控制权配置对合作效率影响机制研究

**节 研究背景一、研究的实践背景作为城市发展的基础性事业，城市公用事业为城市居民的日常生活和企业的生产经营活动提供必要的产品和服务。一方面，随着城市化进程的不断推进，城市公用事业的发展需要大量的资金支持。党的十九大报告提出“全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法”。这就意味着我国境内企业不分国有与民营，也不论规模大小，都将一视同仁，在涉及的市场领域方面，除了少数涉及国家主权的经济行为，各行业都可以引入负面清单制度，进一步放宽市场准入，充分发挥市场配置资源的能力（武常歧，2017）。同时，政府肯定PPP模式是推动中国城市公用事业发展、支持新型城镇化建设、改进政府公共服务和国家治理现代化的重要手段。另一方面，已有数据表明，民营企业参与的PPP行业领域中，事关国计民生的城市公用事业类占比*大，无论是累计落地示范项目数量，还是累计投资额，均位居**。世界银行私人参与基础设施数据库的数据表明，中国城市公用事业PPP领域主要集中在城市供水、污水与垃圾处理、管道燃气、道路交通等行业。 从发展历程来看，中国城市公用事业PPP大致经历了六个阶段。 1.探索阶段（1984—1993）无政府部门牵头。 2.小规模试点阶段（1994—2002）逐步引入民间资本，并建立现代企业制度。试点工作由原国家计划委员会（2003年改组国家改革和发展委员会）有组织地推进，掀起了**轮城市公用事业PPP高潮。 3.推广试点阶段（2003—2005）党的十六届三中全会鼓励民间资本参与城市公用事业的建设、运营与管理，国企、民企和外企等社会资本均积极参与。BOT、TOT、BOO、ROO、MBO、BT和PPP等模式应运而生。该阶段*典型的案例是上海竹园**污水处理厂和北京地铁四号线项目。 4.短暂停滞阶段（2006—2012）随着民营企业全面渗透城市公用事业领域，市场失灵问题逐渐显现。比如，部分政府想要快速将现有资产套现，为新建项目筹集资金，未公开招投标，直接采取协议方式转让产权和授予特许经营权，导致难以实现合理的资产或经营权价格。同时，错位的理念使一些政府行为短期化，将很多城市公用企业的资产当成包袱甩卖，不愿意承担相应的责任。这种做法不仅使政府缺乏与私人部门长期合作的精神，还造成在公私合作的过程中对私人投资者支持、协调和监督不足。建设部于2005年发布了《关于加强市政公用事业监管的意见》，民营企业进入城市公用事业的步伐明显放缓（王俊豪，2011）。 5.“井喷式”发展阶段（2013—2016）党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”，2013年财政部部长楼继伟在PPP专题报告中，高度肯定PPP模式在改善国家治理、转变政府职能、促进城镇化等方面的重要作用。2014—2016年，PPP项目呈井喷式增长，中央和地方均推出大量PPP项目，掀起PPP发展的第三轮高潮。与以往不同，此轮PPP发展强调社会资本与政府共享利益、共担风险，制度配套上更加完善，并提出PPP立法。 6.理性发展新阶段（2017年至今）国家开始严控PPP项目，强调PPP项目合作效率。主要表现在以下几个方面。**，财政集中清理已入库项目，并多次发文强调新PPP项目入库标准，建立“正负面”清单，完善“能进能出”动态调整机制。并且明确如果一个地区的财政支出责任占比超过5%，就不能新增由政府付费的PPP项目。2020年，财政部又提出绩效管理理念，强化PPP项目的全生命周期绩效管理。第二，国家发展改革委员会发布《关于依法依规加强PPP项目投资和建设管理的通知》，规定所有拟采用PPP模式的项目，均须开展可行性论证。第三，国资委发文强调规范PPP股权投资，明确各地国有企业要严控PPP等高风险业务，从而在制度上控制央企、国企参与PPP项目（刘旭，2021）。 可见，为了提高公共服务供给效率，鼓励民营企业参与城市公用事业的制度支持和政策目标日益明确，政策措施不断具体化已成为大势所趋。然而，从国际和国内PPP发展情况来看，民营企业参与的城市公用事业PPP项目合作效率普遍不高。在一些区域存在政府和企业反复“讨价还价”现象，类似反复议价，“一抓就死，一放就乱”。比如，从国际PPP实践来看，Guasch等（2008）对拉丁美洲地区307个PPP项目进行实证研究，结果发现，在218个交通项目中，再议价的比例高达45.4%。从国内PPP实践来看，我国PPP项目也存在一些合作效率低下的案例（邵颖红等，2019）。民营企业参与的城市公用事业PPP项目之间的合作效率在客观上存在差异。这种差异到底是如何产生的呢？这是摆在政府和民营企业面前一个亟需解决的问题。