宅基地“三权分置”下农民权益的法治保障研究

　　（一）宅基地所有权的宪法意义财产所有权体现的是财产的归属关系，放置在基本经济制度领域就是生产资料的所有制。按照我国现行《宪法》规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”意指包括宅基地在内的所有农村土地除法律另有规定之外，其所有权均由农民集体享有。宅基地“三权分置”改革政策的出台正是体现了时代发展需要和现代政治经济体制对宪法秩序的制度贯彻要求，“三权分置”下的宅基地所有权表达的仍然是宪法意义上的所有制内涵。结合前面讨论的宅基地制度历史发展来看，从“两权分离”到如今的“三权分置”均未改变集体土地所有的性质。宅基地“三权分置”的实质就是宅基地使用权的二次分离，这与农用地“三权分置”的改革理论相似，是农民集体从土地所有权之中分离出作为用益物权的宅基地使用权，再将其让渡给农民，农民作为用益物权的权利主体，再次从宅基地使用权中分离出“子权利”，并将其让渡给其他社会主体，其他社会主体取得宅基地使用权。①主要的分歧在于这些“子权利”的性质和内容的法治化确认路径如何设计以及权利边界如何划定，特别是具有创新性的资格权属性和内容如何在现行立法制度中加以厘清，这些均需要充分的理论讨论和实践推行来加以验证。（二）宅基地所有权的解释路径在我国长期的宅基地制度实践中，农村集体经济组织成员拥有成员资格以及长期居住的需求，需要赋予其一种长期的使用权。有学者认为这种使用权的属性不能用用益物权来解释，因为在大陆法系中，用益物权制度的设计并没有考虑到权利人的成员资格属性以及权利社会保障功能，而应用“总有”理论阐释宅基地所有权。②而总有理论对宅基地所有权的阐释主要存在三种观点：一是高度相似说。该说认为我国农村土地集体所有的性质与总有性质的所有权的内容具有高度相似性，所有权之间会因为生活条件产生相同或相似的作用。二是形式上总有说。该说认为农村宅基地所有权在法律上是归于农民集体所有，但其土地处分权、定价权归政府所有，政府还可依据法律规定征收农村宅基地，农民集体也不能将宅基地随意处置。换句话说，农村宅基地的“总有”关系只存在于法律形式上，其并非完全自由的所有权。三是持份权总有说。该说是以改革开放以来的宅基地所有权制度为节点，认为在市场经济的作用下，集体所有权与使用权基于契约化制度事实的规制，持份权总有的特点越发突出。也有学者提出了不同的看法，认为高度相似说只注意到了我国集体土地制度与总有理论之间的联系，没有看到我国集体土地制度在总有理论上的特殊性。形式上总有说虽然注意到了这些内容，却没有对我国集体土地总有内容进行有效的分析。持份权总有说关注到了改革开放以来我国集体土地呈现出个体农户使用和利用土地的发展趋势，但并未回答持份权总有是总有的一种形式还是对总有的背离。结合我国宅基地制度所处的不同时代背景和制度环境，可以发现宅基地私有权的总有关系有其独特的复杂性。这是因为，我国宅基地所有权制度受到政府制约，集体经济组织缺乏对宅基地自由的处分权利，而总有关系下农村集体组织成员与集体之间的伙伴关系并未得到确立，导致我国集体土地所有权与成员权并不能完全有效行使。二、宅基地资格权的法理构造宅基地资格权的首次出现是在浙江省义乌市的地方性改革文件中。2015年4月浙江省义乌市发布的《关于推进宅基地试点改革工作中的意见》中提出：在落实宅基地所有权和保障集体经济成员资格权的前提下，允许宅基地使用权通过合法方式有条件转让。经过2018年“中央一号文件”的确认，将其上升为全国性政策改革，并明确提出了“资格权”概念以及“三权分置”的改革要求。对于“资格权”本身，现行立法中也不存在现成的概念表达。按照法学一般原理，资格通常是指取得特定权利的前提条件，并无将“资格”本身设定为权利类型的立法先例。从词源意义来考察，“资格”的意思是指从事某种活动所应具备的条件、身份等，①或者是为某一权利而必须具备的先决条件。……