现代森林资源法制化管理新论

一、自中共十八大以来，中国就非常重视生态文明建设。习近平总书记为生态文明建设提出了一系列新思想。2013年9月7日，习近平总书记在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学发表演讲时指出，我们既要绿水青山，也要金山和银山。这充分表达了党和政府节约资源、保护环境的明确态度和坚定决心。党的十九大报告中首次提出“必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念”；*新修订的《中国共产党章程》总纲中也明确指出，树立尊重、顺应、保护自然的生态文明理念，增强绿水青山就是金山银山的意识，坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。因此，我们应该像对待生命一样对待生态环境。生态环境就是国家的生命源泉。生态的兴起会带动文明的兴起，生态的衰落会导致文明的衰落。 恩格斯在《自然辩证法》中写道：“美索不达米亚、希腊、小亚细亚等地的居民为了得到耕地,毁灭了森林。但他们做梦也没想到的是，这些地方今天竟因此成为不毛之地。”他深刻地指出，“我们不应该为人类战胜自然而陶醉。每一次这样的胜利，自然都会报复我们。”中国黄土高原、渭河流域和太行山地区，人口、植被稀少，这些地方曾被森林、山脉和河流覆盖，适合种植、灌溉、种草和畜牧业。但是，人类的森林砍伐活动严重破坏了这些地区的生态环境。楼兰古城*终的衰亡，与不断地垦荒和引水灌溉,引发孔雀河改道不无关系。由于开垦、灌溉，楼兰古城衰败，孔雀河转移，塔克拉玛干沙漠蔓延，摧毁了繁荣的丝绸之路。我们必须认真地总结这些深刻的经验教训。 中华文明已经延续了五千多年，积累了丰富的文化和保护环境的经验。古人早说，春天的三个月，不得上山砍伐树木，“以成草木之长”；夏季的三个月，禁止入湖泽河川捕鱼，“以成鱼鳖之长”。孔子还说：“子钓而不纲，弋不射宿。”《吕氏春秋》中也有这样的记载：“竭泽而渔，岂不获得？而明年无鱼；焚薮而田，岂不获得？而明年无兽。”除此之外，“天人合一”“道法自然”的治国理念，“劝君莫打三春鸟，儿在巢中望母归”的经典名句，“一粥一饭,当思来之不易；半丝半缕，恒念物力维艰”的大家箴言，蕴含着质朴睿智的自然价值观。五千年历史的华夏文明，为现代化的中国传承了尊重自然、善待自然的文化保藏。 二、现代化一词，从20世纪60年代西方社会的科学研究中开始流行。现代化的一个新的特点，就是在发展过程中，要突出发展现状、发展目标和先进水平。“生态学”这一术语，由德国动物学家海克尔在1866年提出，他认为生态学就是动物与无机、有机环境的关系。生态学是指人与自然的和谐互动，就是整个自然界，包括人与自然界的运行，而且可自成一个体系。1895年，VALMIN为植物生态学奠定了基础。1935年，英国生态学家坦斯利提出了生态系统的概念。他认为，在生态系统中，生物体必须与环境形成自然生态系统。在这个系统中每个生物都扮演着自己的角色，每个生物之间都有异同，即生态系统。梅多斯等人于1972年在罗马俱乐部发表的《增长的极限》报告引发了人们对人类发展前途的不懈争论：地球上的资源和环境是否足够人类长期发展所用？如果不够，我们应该面临什么选择？如何保证我们拥有持续不断的自然资源？虽然如此，在20世纪70年代至80年代,世界范围内对生态管理的运营都是失败的，污染到处扩散而不是减少。在这一背景下，1985年胡贝尔教授在德国的马丁路德大学提出了生态现代化理论：（1）生态改革的核心机制是现代科学技术；（2）建立新的环境议程，建立风险管理模型和制定环境管理公约；（3）对于危机,看到机会作为一种工具来减少经济的竞争力,而不是需要额外的补充和结束时的生活昂贵的治疗技术维护；（4）预防性环境政策被使用,是因为采用了预防原则,采用了积极的生产和消费模式。对结构性变化做了长期的准备工作；（5）尊崇生态学原理的理论,坚持可持续发展的理念；（6）建立可持续发展的生态社会。 1986年，发生在苏联切尔诺贝利核电站的重大事故，让人们对现代技术有可能带来巨大的破坏提高了警惕。同年，联邦德国的贝克教授出版了《风险社会——走向新的现代性》。他在书中提出了后来产生广泛影响的两个概念：风险社会和再现代化。这两个新生概念在国际学术界风靡一时。再现代化理论认为：（1）世界发展的现代化进程包括普通现代化（正统现代化）及再现代化。其中，普通现代化的概念是指传统社会向工业社会的转变，又经过一段时间的发展后，工业社会向风险社会的转变，这就是所谓的再现代化。（2）建立现代工业社会，是我们追求的目标，也是普通现代化的目的。这构成了普通现代化向工业社会转变，而再现代化又带来了风险社会的依次变化。（3）再现代化的特点是人们将进行自我解构，人们更加自觉地适应新现代化的工作、生活模式，这些理念的产生，需要我们很多人用很多时间来慢慢认识和实践，再现代化是现代化基础上的现代化。（4）对新的科学领域和未来知识的学习和认知将成为人们努力去探索的目标,工业社会将解体，并克服了传统程序给人们带来的依赖性，甚至是全球范围内的相互依赖，再现代化的两个方面表现为个性化和全球化。（5）是通过即时的、非政治的促进来实现的两个社会时代间的转变。新社会并不总是在痛苦中诞生，还有其他可能的方式来进行。（6）再现代化的发生，是工业社会前无声息的变化，没有提示，没有预计。一般发生在现代化的后期或者末尾。不管怎么变化，政治制度常规不变，就不会发生根本改变。（7）随着现代化程度的提高，工业社会的基础也是在不断地被消除、冲击和重组。（8）工业社会现代性为普通现代性，风险社会则是反射现代性。普通现代性被称为**现代性，反射现代性则为第二现代性。在许多先进国家，森林生态保护的管理制度是在生态现代化提出后开始改革和创新的，现代林业要求林业生产力的持续和稳定，并要求代际公平。即在发展林业时，要考虑后代人是否能够享受森林资源。 二、森林生态保护的管理制度在许多先进国家是在生态现代化提出后开始改革和创新，新的现代林业理论产生了。现代林业是指充分发挥科学技术，建立现代管理模式，创新使用各类社会条件，吸纳全体社会成员的参与，保护和维持森林的可持续发展，将森林的各类价值进行全方位、多角度的发展，配合和适应现代人们生产生活，精神文明的需求。林业现代化是一个全球概念，虽然各个国家基本国情和国策的不同导致了其在发展和实现林业现代化的道路上千差万别，但是，都是为了在实现林业现代化的过程中追求生态平衡，所以在内容和标准上有着异曲同工之妙。现代林业的基本特征可以概括为以下几点：（1）多样性。实现森林生态系统的多样性的功能，也就体现了对现代林业的管理和经营的多样性，包括公益功能、国民经济基础、现代农业的生态屏障等。（2）科学性。科学性表现为在森林生态系统的管理和经营中大量运用现代科学技术，包括技术装备的现代化。（3）社会经济特征。森林生态系统经营的*终目的，是为了在森林产出的同时，维持生态环境的平衡，满足人们对优美的生态环境的享受，所以这就是我们常说的林业的公益性，公益性一定是*具有社会性的特征的。反过来说，现代林业的社会性要求森林生态的公益性积极为社会服务来体现其价值，注重林业的全球化。 现代林业作为森林生态系统的协调发展规划的基石，要求我们积极发展和努力，追求我们常说的代际公平。代际公平即发展当代的同时，惠及千秋，将后代的利益与需求也同时考量在内，这也是现代林业的宗旨和我们的方向。同时也要求开发利用森林资源统一生产与消费。林业发展的全球化也是现代林业的发展要求，因为各国林业的发展要相互支持、相互合作，才能达到保护森林生态和生态平衡的目标，使之更好地为人类服务，这是各个国家公认的。新型生态林业法制化管理模式则是现代林业的基本经营模式。现代林业经营模式可实现林业和林区经济与生态功能高效、协调、持续发展。其生产不仅不会对环境产生负面影响，同时为满足社会经济发展的需要，还要求随着森林经营的发展逐步趋于良性循环，木材和林产品产量能够满足社会需求。自然和人工森林生态系统的生态平衡，才应是生态林业的本质特征，达成这样的要求，才可称为可持续的高效产业。生态林业赖以发展的理论基础我们称之为生态平衡理论。森林生态系统*稳定的时期是森林达到演替顶极时期，而此时期也是拥有较高的生物量的一种*佳平衡状态。我们的科学观念在于可调节性，根据自身需要来对系统做出相应的调整，以使得目标森林长期处于适合人类需求的某一时期，来满足人们的生产生活需求变化。生态林业内容包括合理利用资源、保护生态环境。建设现代林业的主要方式为林业生态工程，主要生产手段为现代生产技术，主要管理方法为现代化的管理方法，多管齐下，才可以实现整个生产过程中的有效管控、调节。 中国对国有森林资源经营由国家林业行政机关依职权管理。因此，过于宏观的行政管理体制必须独立于政府和企业。国有森林资源资产所有者的经济实体地位从未真正建立起来，管理往往被行政管理所取代。林业行政主管部门的资产所有权和宏观经济性管理权利没有区别，商业实体的权利得不到保障，权责关系混乱，现代企业制度难以建立是因为企业没有法人财产权。以林业为根本的企业没有真实有效的森林资源所有权，即便国家参与到企业的宏观管理之中去，从资本运作的各个方面上来讲，国家宏观监督权实际效率并不突出，无法对所有权实行内部监督。国有森林资源经营管理监督流于形式，森林资源管理失控，资产流失。中国实施林业现代化战略就要打破国有林区原有的运行机制，引入现代管理模式；完善分类管理法律制度，完善森林物种，分类管理，建立森林物种分类新体系，有针对性地管理作业。彻底解决管理职位空缺的核心问题，建立适应市场经济的分类管理组织；明确森林资源财产权，将人、财、物联系起来，建立科学的国有森林资源管理机构；国有森林经营机构履行投资者的职责，承担政府管理职能的责任，享有所有者的权益；组织承包商委托经营，国有森林资源管理机构进行监督、管理和主导。 三、20世纪80年代以来，森林生态保护工作一直是中国生态保护工作的重中之重，也采取了一系列具体措施，如天然林保护工程、退耕还林工程等。我们对森林资源生态建设要求有一个全新的认识。森林资源的构成部分主要为森林，但不仅仅只有森林本身，其更加强调森林的生态价值。森林资源的含义为一国或地区内林地面积、树种及木材蓄积量等的总称。有着“地球之肺”美称的森林，在平衡地球生态系统和孕育人类文明等方面都发挥着举足轻重的作用。与此同时，森林生态系统作为环境系统不可或缺的一部分，它的重要性表现有二：一是在时间、空间、种群等方面的优势，带来的强大生产力在陆地生态系统中首屈一指，同时在保障环境系统有序结构中起着决定性作用；二是森林应该是一定区域内的三维空间里以林木或其他木本植物为主的生态系统。 在中国，森林资源主要涵盖林地及林区内所有的野生动植物。它的特点主要有：可再生性、生长的周期性和易受人类开发利用。森林作为陆地生态系统的主要组成部分，有着涵养水源、保持水土等生态功能，在促进旅游业发展方面也表现不俗。以林业重点工程为依托，紧紧围绕本地区森林生态系统所面临的问题，以促进生产发展、生态良好、生活富裕为目标，加快政策调整，用好资金，发展后续产业，建设区域性生态工程和产业基地，积极稳妥地推进林业重点工程：（1）加快适宜林业发展的荒山荒地荒沙的造林绿化进程，加大防沙治沙力度，将这项工作延伸到土地沙化和石漠化严重的其他省市，努力提高以森林植被为主体、林草结合的生态治理水平，并大力发展沙区产业。（2）继续按照退耕还林规划，推进水土流失治理进程，同时完善退耕还林工程的有关后续政策。（3）尽快启动沿海防护林体系建设等工程，提升林农的生产要求。（4）采用先进的生产科学技术，利用空置无用的土地，深入挖掘植树造林的潜力，增大林业植被面积，保障国土安全。（5）继续实施生态移民工程。对山区居民采取生态移民工程，在山下进行异地安置，减少森林植被破坏，促进山区森林生态系统的加速恢复，山区村民可通过发展生态旅游、生态农业、加大扶贫力度等措施，保护山区生态状况。通过以上措施和途径，加快对森林资源的培育进程。人工林仍是今后中国森林生态系统不可或缺的内容之一，仍是森林建设的主要内容之一。但目前人工造林存在造林成活率低、保存率低、成林质量差等问题，加之中国地形复杂，造林难度大，因此为全面提升中国人工林的质量，必须坚持科学造林。造林时因地制宜，采用多方式、多方法造林。中国地域广阔，自然地理条件复杂，类型多种多样，要迅速有效地全面增加森林面积与覆盖率，应采用一切有利于加快绿化的方式方法，因地制宜地造林。即根据当地自然、经济条件，采用封、飞、造等多种方法相结合，乔、灌、草相结合和针、阔叶树种相结合，用材林、经济林、防护林和薪炭林等多林种相结合的方式、方法，培育多树种、多林种和多功能的人工林体系。重视育苗，发展良种。苗木是造林的物质基础，大面积造林必须提前培育足够的苗木，并要培育壮苗造林。中国目前的林木良种工作还很薄弱，必须有计划地加快建设林木良种基地，保护优良珍贵树种的种源，提高良种生产水平，逐步实现林木良种化。同时指导和扶持农民开展对优良种子和茁壮苗木的培育，提高优种壮苗的供给能力。将土壤等自然条件的保护放在退化生态系统恢复的首要位置，并通过工程措施和生态工程技术加以改进。例如，在泥石流多发地区，应采取工程防护措施，并根据坡度设置适当的缓冲区，或种植适宜的草种，以保持水土。在做好上述工作后，可以考虑土壤和水的健康问题和社区整体恢复计划。对干扰小、自然条件稳定的退化生态系统应整体恢复。弃耕地的生态恢复是一个相对较复杂的问题，要解决农业生态系统恢复问题，有赖于一定的农业知识、生态知识、技术条件、经济水平和人类资源。森林可满足人类对木材及林产品的需求，是经济和社会发展独一无二的资源；多效益的特点，在其生态安全和可持续发展进程中起着关键性作用。 健康的森林生态系统是维护中国生态状况良性循环的生态屏障，也是从根本上改善中国生态状况的关键。为了保障区域可持续发展及森林生态系统的健康，必须针对退化森林生态系统的现状和问题采取措施，其中缺乏法律监督是很突出的问题。法律监督又称法制监督,有广义和狭义两种理解。狭义的法律监督是指有关国家机关依照法定职权和程序,对立法、执法和司法活动的合法性进行的监察和督促。广义的法律监督是指由所有的国家机关、社会组织和公民对各种法律活动的合法性所进行的监察和督促。本文所指法律监督是从广义上理解的。 中国是世界上人口*多的发展中国家。然而由于社会的进步，人口增加带来的压力，发展经济建设而忽视环境保护的副作用，生态环境与经济发展的矛盾不仅没有得到妥善处理，反而愈演愈烈。原始社会森林文化的主要表现是采花摘果、狩猎建棚等。奴隶社会至20世纪初期的漫长历史中，森林文化主要体现在以天然林采伐、木材培育等林产品生产经营中，偶尔有皇家园林、风水林等生态社会利用。20世纪60年代西方出现了生态觉醒，随着温室效应加剧、生物多样性锐减等全球问题的日益严重，生态问题已成为国际社会关注的焦点，民间生态保护组织层出不穷，绿党、生态党等也适时而生。中国改革开放至20世纪末，林业既是国民经济的一项基础产业，又是一项社会公益事业。建设现代林业，是对林业发展战略认识上的一次飞跃，是21世纪中国林业先进文化的前进方向。历史将证明，全面推进现代林业发展，才能完成历史赋予我们的重大使命。截至2020年，中国森林覆盖率已达230%。数据来源：国家统计局官方网站。 由此看出，中华人民共和国成立五十多年来从森林植被的覆盖率的数据表现来说，森林资源是得到了一定程度的保护及恢复，但是实际境况却并不像数据反映的如此乐观。因为从森林资源的质量上来说，其面临的问题还很严峻。国家为了保护森林资源，也推出了例如采伐限额这类的制度，森林资源总体生长量大于消耗量，特别是20世纪90年代初期以后，全国范围内的森林资源总生长量与消耗量相比基本达到持平状态。中国森林资源与其他国家相比是拥有自身的优势的，从现实的客观条件看，建设现代林业是中国林业的迫切要求。历史发展到今天，对于中国林业来说，全面推进现代林业建设可谓适逢良机、恰到好处。 第八次国家森林资源清查从2009年开始，2013年结束。用了5年时间。有2万名技术人员参加，采用了森林资源连续清查方法，这种方法是国际公认的。调查人口涵盖各省（区、市），对4150万个固定样地进行测定，调查了160多个调查因子。这些因子反映森林资源数量、质量、结构和分布的情况，还对森林生态状况和功能效益作了测量和记录。调查结果显示，全国森林面积为208亿公顷，活立木总蓄积16433亿立方米，森林覆盖率21%，天然林面积122亿公顷，森林蓄积15137亿立方米，天然林蓄积12296亿立方米；人工林面积蓄积2483亿立方米，达069亿公顷。人工林面积世界**位，森林蓄积量居世界第六位，面积居世界第五位。据详细调查，数量上，中国森林资源得到很大保护，而且在质量上也取得了显著的进步。带来的经济效益也处于初始规模，总体上呈现良好的上升趋势。特点有：**，不断增加了森林总量。森林面积现在是208亿公顷，而原来是195亿公顷，多增1223万公顷；森林覆盖率现在2163%，原来是2036%，多了127%；森林蓄积量，现在是15137亿立方米，原来是13721亿，多了1416亿立方米；天然林面积，现在是208亿公顷，原来是195亿公顷，增加215万公顷。人工林森林蓄积量增加37%；天然林蓄积量增加63%。第二，提高了森林质量。每公顷森林蓄积量，达到8979立方米，比原来增加391立方米，平均每年每公顷增加028立方米，达到423立方米。每公顷增加30株植物，平均胸径增加01厘米左右，近成熟和过成熟森林的比例增加了3个百分点，混交林的比例增加了2个百分点。中国森林植被总生物量为17002亿吨，总碳储量达8427亿吨。年涵养水源量580709亿立方米，年固土量8191亿吨，年保肥量43亿吨，年污染物吸收量3800万吨，年滞尘量5845亿吨。第三，天然林面积稳步增加，现在是12184亿公顷，原来是11969亿公顷，增加215万公顷，实现了稳步增长。天然林蓄积量，现在是12296亿立方米，原来是11402亿立方米，增加894亿立方米。其中，天保工程区天然林面积增加189万公顷，蓄积量增加546亿立方米，大大促进了天然林的生长。第四，人工林快速发展。种植面积现在是6933万公顷，原来是6169万公顷，增加764万公顷。人工林蓄积量，现在是2483亿立方米，原来是1961亿立方米，增加522亿立方米。大量的人工造林，大大增加了森林总量，对于森林生态系统的保护做出了重要贡献。第五，人工林在森林采伐中的比重继续上升。全年森林采伐量334亿立方米。其中，天然林年平均收获量为179亿立方米，减少5%；年森林采伐155亿立方米，增长26%；人工林采伐占森林采伐总量的46%，比原来增加7个百分点。结果已经表明，中国森林资源在数量增长和质量提高方面都已经进入了稳定的发展期，中国相关制度规范加强如，1987年前林业部发布实施的《森林资源代码森林调查》、2001年5月国家林业局发布实施的《生态公益林建设技术规程》、2002年10月国家林业局发布实施的《天然林资源保护工程“四到省”考核办法试行》、2003年国家林业局发布实施的《森林生态系统定位观测指标体系》、2003年国家林业局发布实施的《造林作业设计规程》、2003年4月国家林业局发布实施的《森林资源规划设计调查主要技术规定》、2003年5月国家林业局发布实施的《天然林资源保护工程核查技术细则》等。。森林覆盖率平均31%。人均森林面积仅为世界人均水平的1/4，人均森林蓄积量仅为世界人均水平的1/7。森林资源仍然缺乏、质量较低、南北森林资源分布不均的不良状况改变很少。这说明，中国林业发展需要我们更加努力。 **，从清查结果可以看出，前期森林翻一番的目标已经实现，森林蓄积量增加的目标已经实现，森林面积增加的目标已经完成接近60%。然而，调查结果表明，森林面积的增长速度已经开始放缓。森林面积的增长仅为上一次清查的60%。现有未成造林用地比上次减少396万公顷，只有650万公顷。与此同时，只有10%的森林适合植树造林，54%的森林质量较差。其中三分之二位于西北和西南地区。不良的现场条件使植树造林越来越困难，成本越来越高，见效越来越慢。第二，严格坚持林业生态保护红线的压力是巨大的。近5年来，非法建设各类林地，每年占用林地200多万亩，其中林地约占一半。在某些地区，森林砍伐仍然是一个严重的问题。现在生态建设空间将进一步压缩，保住林业生态红线，是我们*基本的任务，也是以后我们要面临巨大的压力。第三，加强森林管理要求迫切。中国林地生产力相对较低，每公顷的森林蓄积量仅为世界平均值131立方米的69%。森林的平均胸径只有136厘米。龄组结构仍不合理，中幼龄森林面积比例高达65%。过度稀疏和过度茂密的森林占乔木林的36%。森林保护区储蓄的年平均损失增加了18%，达到118亿立方米。进一步加大投入，加强森林管理，提高林地生产力，增强生态服务功能。第四，森林有效供给与不断增长的社会需求之间的矛盾依然突出。中国对国外木材的依赖率接近50%，木材安全形势严峻。目前，用材林可采面积仅为13%，可采储量仅为23%。资源稀缺、大直径用材林和珍稀木材品种短缺，木材供需结构矛盾突出。森林生态长期以来生态功能脆弱，使得中国森林资源的管理和发展受到制约，发展一度缓慢。中国对其早就有相关法律规定，如《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）通过确立自然资源的国家所有权实现对国有林等森林资源的保护如《宪法》第9条规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”《宪法》第26条就环境保护和鼓励植树造林作了规定,即“国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害。国家组织和鼓励植树造林,保护林木”。其他的基本法律和具体法律都不能与宪法精神相违背。。《土地管理法》《民法典》《农业法》等也做了很多重要的制度规定如中国《土地管理法》规定对包括国有林地在内的土地实行用途管制制度；《民法典》规定了公民等对国有林地等享有承包经营权；《农业法》规定了加强林业生态建设,实施天然林保护、退耕还林和防沙治沙工程,加强防护林体系建设,加速营造速生丰产林、工业原料林和薪炭林等；《刑法》规定了非法猎捕、杀害国家重点保护的珍贵、濒危野生动物罪等。。《民法典》规定公民个人对林木的合法所有权受法律保护《民法典》规定，公民的个人财产,包括公民的合法收入、房屋、储蓄、生活用品、文物、图书资料、林木、牲畜和法律允许公民所有的生产资料以及其他合法财产。公民的合法财产受法律保护,禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、破坏或者非法查封、扣押、冻结、没收。。《民法典》规定了公民、集体所有制单位与全民所有制单位对国有林地等土地资源的用益权制度及应承担的相关义务。《农村土地承包法》就林地的承包期、土地承包经营权证或者林权证等证书的发放、林地等土地承包经营权的流转方式以及法律责任的承担等作了具体规定，等等。近些年来，中国相关法律也较以前更多，逐步完善了森林资源保护的法律体系。