环境保护公众参与实案释法(法律职业通用案例教材)

第1章 导 论 1.1 环境保护公众参与的概念及特征 环境保护公众参与的理论基础和权利来源是公民的环境权，虽然关于公民环境权的具体内容学术界尚未达成一致意见，但关于知情权和参与权作为环境权核心内容这点则争议较小①，这为公众参与环境保护提供了根本的权利支撑。需要注意的是，公民和公众是两个相关却有区别的概念:公民一般指单个的自然人，在社会中处于个体、散在的弱势地位;公众则特指对决策所涉及的特定利益作出反应的，或与决策的结果有法律上的利害关系的一定数量的人群或团体，不仅包括不特定的公民个人，还包括社会团体或其他组织。②环境法上的公众参与，是指公众依法通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动，并有权获得相应的法律保护和救济，实现环境权的活动。本书所称的环境保护公众参与特指环境法上的公众参与。环境保护公众参与有着丰富的内涵和外延。就参与的环节而言，它可以包括公众参与环境立法、公众参与环境执法（环境行政）、公众参与环境司法、公众参与环境保护监督等环节。就参与的作用机制而言，它可以分为预案参与、过程参与、末端参与和行为参与四个相互联系、有机结合的过程和方式。①同时，信息公开作为公众参与的前提和保证，是环境保护公众参与不可分割的重要内容。形象地说，可以将公众参与环境保护的法治环节比喻为横坐标，将公众参与环境保护的作用机制视为纵坐标，横纵结合可以直观地看到环境保护公众参与的“网络”。就公众参与环境立法而言，以制定（修改）程序*为严格的法律为例:立法机关要确保立法信息公开，制订并公布立法计划。按照立法计划启动立法程序后，在编制草案时，对专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。法律草案编制完成后，要向全社会公开征求意见和建议，吸收好的意见和建议来完善草案，必要时甚至可以两次公布草案。法律审议通过后向全社会公布，自生效时起对所有人产生法律拘束力。一方面，公众自觉遵守法律，维护法律的权威;另一方面，公众还有权监督法律的实施。就公众参与环境行政而言，首先政府要履行环境信息公开的义务，以公开为原则，以不公开为例外。政府在制定环境政策、规划、计划时，为了保证决策的科学，必须加强公众参与，采取座谈会、论证会、听证会等形式，广泛听取公众的意见。政府主管部门在环境影响评价等环境行政许可审批时，也要加强公众参与，制约和监督权力的运行，保障相关主体的合法权益。此外，公众参与环境行政执法也有利于提高行政机关的执法效率，方便快速发现问题，及时解决问题，力争将环境违法行为的危害降到*小。就公众参与环境司法而言，法院环境司法以案件公开审理为原则，并将相关裁判文书予以公开，方便公众参与庭审、查阅案件信息，接受社会监督。法院还可以邀请有专业知识和技能的人担任陪审员、专家辅助人等，帮助法官就疑难事实问题作出更加准确的判断。此外，社会组织可以依法作为环境公共利益的代表人向法院提起环境公益诉讼，这是*为典型的公众参与环境司法的方式。就公众参与环境保护监督而言，广义上的监督包括立法监督、执法监督、司法监督等各个环节的公众监督。近年来，随着中央环保督察制度的不断完善和发展，公众参与环保督察成为又一个公众参与环境保护监督的重要环节。环保督察的一个重要特点是“党政同责，一岗双责”。因此，公众的监督不仅仅是对政府部门及其工作人员的监督，也是对党员干部的监督。这无疑是公众参与环境保护的又一新的发展。目前环保督察公众参与的制度建设尚在探索阶段，但未来公众参与在其中必能发挥更大的作用。