行政公益诉讼规则研究

一、研究背景 现代公益诉讼滥觞于20世纪40年代并在世界范围内得以发展，但该制度直到21世纪初才引发我国理论界的广泛关注。然而，一直以来我国理论界和实务界有关行政公益诉讼研究的重点，主要是围绕建立行政公益诉讼制度的必要性和可行性展开论证，甚少系统论及制度体系的构建和诉讼规则的设置等实质性问题。 对此，正如学者所言：“表面上看，目前关于公益诉讼的研究与实践呈现出一派繁荣景象，但我国公益诉讼发展在整体上依然停留在观念促销层面，还没有触及那些应当被认真对待的实质性问题。”建立健全该制度被认为“是实现国家治理体系和治理能力现代化的一个重要步骤，也是落实全面依法治国战略，深化依法治国实践的重大举措”，行政公益诉讼制度的确立在一定程度上亦反映出国家发展方式和治理方式的转变。鉴于此，伴随着此次新一轮司法改革，在经历了两年的授权试点实践后，我国于2017年通过修改《行政诉讼法》，在“诉讼参加人”部分的第25条新增第4款，以规定检察机关具有提起行政公益诉讼主体资格的方式正式确立了我国的行政公益诉讼制度。《行政诉讼法》第25条第4款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。” 虽然在经历多年的理论研究和实践探索之后，我国的行政公益诉讼制度作为一种法定的新型诉讼模式，*终以修改起诉主体的方式在整体上得以确立，但《行政诉讼法》除第25条第4款涉及行政公益诉讼外，并无其他条款对行政公益诉讼程序作出规定，诉讼规则供给不足已成为行政公益诉讼制度确立后，司法实践和理论研究面临的*为主要的问题。就行政公益诉讼制度本身而言，其制度功能及其价值的实现亦首先有赖于制度体系的科学构建和诉讼规则的系统设计。因此，当前的研究视角不应再停留在论证建立该制度的必要性和可行性方面，而应转为如何为完善新制度及其有效运行提供理论基础、域外经验和程序保障。 正所谓“任何一制度之创立，必然有其外在的需要，必然有其内在的用意，则是断无可疑的”。行政公益诉讼规则的系统构建和科学设计，除缘于公益维护的司法实践对诉讼规则的迫切需求等外在需要外，主要还在于行政公益诉讼系客观诉讼，与属于主观诉讼的传统行政诉讼相比，其在价值理念、诉讼机能、具体程序等方面都存在着根本区别，因此传统行政诉讼规则无法普适于行政公益诉讼。在明确何为行政公益诉讼特别规则的基础上，系统构建完整的行政公益诉讼特别规则体系并为之提供充分的理论论证或成功的经验借鉴，无疑应是当前行政公益诉讼制度完善的着力点和理论研究的着眼点，“积极探讨行政公益诉讼诉前、诉中、诉后全方位的制度建设，是行政法学界当下的重要任务”。 此外，虽然行政诉讼内在地涵盖了作为主观诉讼的传统行政诉讼和作为客观诉讼的行政公益诉讼两种诉讼机制，但两种诉讼机制在诉讼目的、受案范围、起诉条件、诉讼主体、举证责任、审判组织、裁判执行等诸多方面存在明显差异，为协调对接传统行政诉讼框架，缓解行政诉讼中主客观诉讼机制之间的内在冲突和张力，避免处于补充地位的行政公益诉讼对整个行政诉讼制度效能造成损耗，既需要设计系统而精细的规则予以规范和指引，也需要科学界定行政公益诉讼特别规则的内涵和外延，以弥补行政公益诉讼制度建立前的主客观诉讼机制割裂的制度缺陷。 二、研究意义 构筑行政公益诉讼规则体系，是一项复杂的系统工程，既涉及制度背后的理念背景和制度内容的具体方面，又要考虑能够承载这种模式的资源基础和社会需要，毕竟“新制度的构建，需要设计出制度内部逻辑一贯的制度体系，并且还需处理好新制度与已有制度间的衔接问题”。 虽然我国已经通过立法的形式确立了检察行政公益诉讼制度，但就行政公益诉讼制度的发展和完善而言，不仅需要立法上的雷霆万钧及司法中的春风化雨，还需要理论上的深入论证以及在此基础上进行严密、系统的诉讼规则设计。正如仅仅认识到建立行政公益诉讼制度的可行性和必要性并不等于行政公益诉讼制度的有关理论问题就已经解决，立法上确立检察行政公益诉讼制度同样不等于行政公益诉讼系统的程序设计就已经到位。事实上，“目前对公益诉讼的研究大都停留在概念、特征、理论基础、意义、必要性、可行性、当事人、受案范围、诉讼费用、体系和框架的表面，研究内容比较肤浅而且大同小异，极少有诉讼规则的具体设计”。可以说，当前我国的行政公益诉讼制度既没有成熟的理论基础，也没有成型的实践经验，更遑论系统的诉讼规则体系。 行政公益诉讼区别于传统行政诉讼，有着诉讼主体的特殊性、诉讼事由的公众性、诉讼目的的公益性和诉讼结果的广泛影响性等特点，因而其在启动程序、诉讼过程、裁判执行程序等方面也存在诸多特别规则。本书选题的目的在于回答三个基本问题，一是何为行政公益诉讼特别规则，二是行政公益诉讼缘何存在这些特别规则，三是如何严密、系统地设计行政公益诉讼特别规则。具体而言，对**个基本问题的研究，目的在于界定行政公益诉讼特别规则的概念，并就其与其他相关范畴之间的关系进行甄别，明确其内涵和外延；对第二个基本问题的研究，目的在于全面阐释行政公益诉讼特别规则的理论基础和制度价值，为行政公益诉讼特别规则设计提供法理论证；对第三个基本问题的研究，目的在于寻求科学的标准对行政公益诉讼特别诉讼程序进行类型化，从而设计出完整、严密且系统的诉讼规则体系，以运用于行政公益诉讼的司法实践。 对以上三方面基本问题开展的研究，正是本书选题的理论和实践意义之所在。具体而言，本书研究的理论意义在于，不仅提出以行政权与司法权的动态平衡关系理论、主客观诉讼理论以及诉讼机能扩张理论作为法理基础，从宏观角度整体论证行政公益诉讼特别规则存在的理论依据，而且从微观的角度，就行政公益诉讼每个具体的特别规则的设计进行理论论证和提供理论支撑，具体涉及行政公益诉讼特别规则的界定、行政诉讼机能的拓展、公益的界定、公益保护中市场失灵和政府失灵情形下司法的介入、与传统行政诉讼诉的利益理论和诉权理论的冲突与突破等方面。本书研究的实践意义在于，为维护公益的司法实践进行精细化的规则体系设计，解决新制度确立后具体诉讼规则供给不足的现实问题，主要涉及诉前程序规则、诉讼启动规则、案件审理规则、裁判及其执行规则等方面的问题。