三江源国家公园生态经济功能协同提升研究与示范/自然保护地功能协同提升研究与示范丛书

**章 绪论 三江源地处青藏高原腹地，是长江、黄河、澜沧江的发源地，是亚洲、北半球乃至全球气候变化的敏感区和重要启动区，特殊的地理位置、丰富的自然资源、重要的生态功能使其成为我国重要的生态安全屏障，在全国生态文明建设中具有特殊的重要地位，关系到全国的生态安全和中华民族的长远发展。党中央、国务院历来高度重视三江源地区生态文明建设和生态保护工作。保护好三江源，对中华民族发展至关重要。在三江源地区开展国家公园体制试点，在体制试点基础上设立和建设三江源国家公园，是党中央、国务院统筹推进“五位一体”总体布局的重大战略决策，是贯彻“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念的重要举措，是加快生态文明体制改革、建设美丽中国的重要抓手，是践行“绿水青山就是金山银山”的重要行动，是生态文明制度建设的重要内容，是实现人与自然和谐共生的现代化的具体实践。三江源国家公园体制试点肩负着为全国生态文明制度建设积累经验，为国家公园建设提供示范的使命。 本书以三江源国家公园体制试点区生态经济功能协同提升为目标，研究了公园的空间布局以及优化管理。基于获得的示范区相关基础数据，从生态保护与社会经济发展的主要矛盾入手，形成了园区内社会经济和生态功能协同提升的技术与管理体系。围绕三江源国家公园体制试点区生态系统服务功能及完整性、畜牧业与生态协调发展、人兽冲突等典型的生态和社会问题，在调研、监测和评估的基础上，编制生物多样性价值实现与生态功能协同提升技术方案，构建畜牧业与生态保护协调发展模式，建立人兽冲突调控综合管理技术体系，通过在三江源国家公园体制试点区开展应用示范，为脆弱生态修复与保护、国家生态安全屏障建立、国家公园体制改革提供重要的科技支撑。 **节 建立以国家公园为主体的自然保护地体系 2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，提出“建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务。自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位”。目前我国大陆的自然保护地主要包括10类，分别包括：自然保护区、风景名胜区（自然景观类）、森林公园、地质公园、水利风景区（包括水库型、湿地型、自然河湖型）、湿地公园、海洋特别保护区、水产种质资源保护区、国家公园和沙漠公园（彭杨靖等，2018）。在我国，根据实际的保护地现状和发展趋势，刘信中（1989）将自然保护地划分为六大类：典型的自然生态系统保护区、重要生物物种保护区、森林公园、自然遗产保护区、山地水源保护区、自然资源保护区。 我国大力推进生态文明建设，积极推动国家公园体制建设工作，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在“加快生态文明体制建设方面进行重大体制改革”中明确提出要“建立国家公园体制”。国家公园作为我国自然保护地*重要的类型之一，是由国家批准设立并主导管理，边界清晰，可实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。国家公园是国家文化建设和科普教育的重要载体，是强化民族文化认同的重要方式，同时也是生态文明制度建设的重要内容。 我国建立国家公园体制的核心是整合和优化我国的自然保护地管理体制，探索我国自然文化资源保护管理新模式，解决深层次矛盾和问题，推动建立严格的生态保护监管制度和国土空间开发保护制度（束晨阳，2016）。国家公园体制建设将重构我国自然保护地体系，保证国家中长期生态安全保障和人民游憩福利保障，重构自然生态资源的管理格局。通过国家公园体制建设健全自然资源资产产权制度，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，统筹国家公园范围内原有保护地的各项规划，实现以统一的规划标准推进国土生态空间安全和统一保护。 江河是大地的血脉，长江、黄河是中华民族的母亲河，孕育了璀璨的华夏文明；澜沧江是重要的国际河流，一江通六国，是国家和民族友谊的纽带。作为“中华水塔”的三江源是生命之源、文明之源，保护好三江源，对中华民族发展至关重要。三江源国家公园是美丽中国建设的宏伟篇章，是展现中国形象的重要窗口，是中国为全球生态安全做出贡献的伟大行动，是理论自信、道路自信、制度自信和文化自信的具体体现。建立三江源国家公园有利于创新体制机制，破解“九龙治水”体制机制藩篱，从根本上实现自然资源资产管理与国土空间用途管制的“两个统一行使”；有利于实行*严格的生态保护，加强对“中华水塔”、地球“第三极”和“山水林田湖草”重要生态系统的永续保护，筑牢国家生态安全屏障，有利于处理好当地牧民群众全面发展与资源环境承载能力的关系，促进生产生活条件改善，全面建成小康社会，形成人与自然和谐发展新模式。 三江源国家公园是我国提出“建立国家公园体制”以来，**个得到批准建设的国家公园体制试点，是中国国家公园的象征，统领不同类型自然生态资源的综合性管理实体，它承载着全民族对自然保护和生态文明的希望。三江源国家公园试点拟建成青藏高原生态保护修复示范区，三江源共建共享、人与自然和谐共生的先行区和青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。建立以国家公园为主体的自然保护地体系对我国来说既是保护地体制的提升和突破，也是推进我国保护地事业与国际接轨的重要战略举措。 第二节三江源国家公园试点建设历程和成效 三江源是高原生物多样性*集中、气候变化反应*敏感的区域之一，其生态系统服务功能、自然景观、生物多样性具有全国乃至全球意义的重要保护价值，是我国重要的生态安全屏障。党中央、国务院和青海省委省政府历来高度重视三江源地区生态文明建设和生态保护工作。1995年，可可西里省级自然保护区成立，1997年12月国务院批准可可西里自然保护区升级为国家*自然保护区，对藏羚、藏原羚、野牦牛等珍稀濒危陆生野生动物资源及栖息地开展保护工作；2000年，青海三江源自然保护区成立，对雪豹、藏羚、野牦牛等动物和兰科植物等珍稀濒危和有经济价值的野生动植物物种及栖息地进行保护。2005年，国务院批准实施《青海三江源自然保护区生态保护和建设总体规划》，标志着三江源地区全面进入了系统化、大规模的生态保护和建设阶段；2012年，国务院批准实施《青海三江源国家生态保护综合试验区总体方案》，将整个三江源地区的生态保护进一步上升为国家重大战略；2014年，国务院批准实施《青海三江源生态保护和建设二期工程规划》，标志着三江源生态保护工作迈入全面推进、科学保护的新阶段。 2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出“建立国家公园体制”，标志着国家公园建设作为国家战略加以推进。2015年，中共中央、国务院印发了《生态文明体制改革总体方案》，进一步要求“加强对重要生态系统的保护和永续利用，改革各部门分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制，对上述保护地进行功能重组，合理界定国家公园范围”。2015年12月，中央全面深化改革领导小组第十九次会议审议通过《三江源国家公园体制试点方案》。2016年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《三江源国家公园体制试点方案》，明确了设立三江源国家公园的任务书、时间表、路线图。三江源国家公园体制机制试点建设拉开了我国国家公园实践探索的序幕。 习近平总书记十分关心三江源国家公园体制试点，多次做出重要指示。2016年，习近平总书记在参加第十二届全国人大四次会议青海代表团审议时指出，在超过12万 km2的三江源地区开展全新体制的国家公园试点，努力为改变“九龙治水”、实现“两个统一行使”，闯出一条路子，要把这个试点启动好、实施好。2016年8月24日，习近平总书记在青海视察工作时强调，这是我国**个国家公园体制试点，也是一种全新体制的探索，要用积极的行动和作为，探索生态文明建设好的经验，谱写美丽中国青海新篇章。2021年6月8日，习近平总书记在青海考察调研时强调，落实好国家生态战略，总结三江源等国家公园体制试点经验，加快构建以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系，守护好自然生态，保育好自然资源，维护好生物多样性。 2017年6月，为规范三江源国家公园保护、建设和管理活动，实现自然资源的持久保育和永续利用，保护国家重要生态安全屏障，促进生态文明建设，青海省第十二届人民代表大会常务委员会第三十四次会议通过《三江源国家公园条例（试行）》（以下简称《条例》），《条例》共八章七十七条，自2017年8月1日起施行。《条例》指出三江源国家公园的规划建设、资源保护、利用管理、社会参与等活动适用于本条例。三江源国家公园保护、建设和管理，遵循保护优先、科学规划、社会参与、改善民生、永续利用的原则。在三江源国家公园实行集中统一垂直管理，精准规划功能分区，实行差别化管理，建立特许经营制度。并鼓励和支持社会组织、企业事业单位和个人通过社区共建、协议保护、授权管理和领办生态保护项目等方式参与三江源国家公园的保护、建设和管理，提高三江源国家公园的影响力和知名度。 2017年10月，青海省人民政府根据中央编办、国家发展和改革委员会的批复下发通知（青政〔2017〕69号），成立三江源国有自然资源资产管理局，与三江源国家公园管理局“一个机构、两块牌子”，自然资源资产管理局作为省政府派出机构，划入国土资源、水利、农牧、林业等部门涉及三江源国家公园试点区以及三江源国家*自然保护区范围内各类全民所有自然资源资产所有者职责；国家公园管理局，作为国家公园试点区域的管理主体，负责试点工作的规划、组织、管理和实施，及时研究试点中出现的新情况新问题，重大问题按程序请示报告。 2018年1月，国家发展和改革委员会印发了《三江源国家公园总体规划》，规划范围为三江源国家公园总面积12.31万 km2，规划基准年为2015年，规划期到2025年，展望到2035年。秉持“创新引领，深化改革；保护优先，协调发展；统筹规划，科学布局；社会参与，共建共享；尊重文化，保护传承”的原则，将三江源国家公园建成青藏高原生态保护修复示范区，共建共享、人与自然和谐共生的先行区，青藏高原大自然保护展示和生态文化传承区。2018年11月，三江源国家公园管理局以总体规划为基础，完成了《三江源国家公园社区发展和基础设施建设规划》《三江源国家公园管理规划》《三江源国家公园产业发展和特许经营规划》《三江源国家公园生态体验和环境教育规划》《三江源国家公园生态保护规划》5个专项规划的编制工作。总体规划是战略层面的宏观指导，专项规划是具体实施建设任务。同时，5个专项规划之间紧密衔接，建设内容相互配套、相互支撑。 《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系指导意见》强调建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想的重大举措，是党的十九大提出的重大改革任务。自然保护地是生态建设的核心载体、中华民族的宝贵财富、美丽中国的重要象征，在维护国家生态安全中居于首要地位。牢固树立新发展理念，以保护自然、服务人民、永续发展为目标，加强顶层设计，理顺管理体制，创新运行机制，强化监督管理，完善政策支撑，建立分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的以国家公园为主体的自然保护地体系，确保重要自然生态系统、自然遗迹、自然景观和生物多样性得到系统性保护，提升生态产品供给能力，维护国家生态安全，为建设美丽中国、实现中华民族永续发展提供生态支撑。随后，青海省被国家确定为以国家公园为主体的自然保护地体系示范省。 中央和国家各部门都对三江源国家公园建设给予关心支持，多次赴三江源调查研究，在体制机制改革方面加强指导，在资金、项目和相关政策方面大力支持，取得了试点工作的良好开端。三江源国家公园是我国**个国家公园体制试点，意义重大，政策机遇前所未有，寄予的厚望前所未有，赋予的责任也是前所未有的。 经过几年的试点