基础设施投融资:理论、实践与创新

　　一是大力推进投资领域“放管服”改革。投资项目审批范围大幅度缩减，投资管理工作重心逐步从事前审批转向过程服务和事中事后监管，企业投资自主权进一步落实，调动了各类社会资本的投资积极性。党的十八大以来，国家发展改革委按照中央要求先后数次下放项目核准权限，缩减政府核准的投资项目范围。初步统计，国家发展改革委实施的企业投资项目核准事项减少了90%以上，同时国家发展改革委会同有关部门将大量原属于项目核准的前置审批事项改为与项目核准同时开展的并联审批事项，从而大大提高了政府行政审批工作效率。与此同时，经国务院及有关部门批准的专项规划、区域规划中已经明确的投资项目，部分改扩建项目，以及建设内容单一、投资规模较小、技术方案简单的项目，可以简化相关文件内容和审批程序。此外，国家发展改革委会同有关部门还建立了全国投资项目在线审批监管平台（国家重大建设项目库）。依托该在线平台加强与其他有关部门管理平台的互联互通，不仅大大方便了项目建设单位申报分散在各政府部门的相关前置审批事项，而且对投资项目实现了各有关部门之间的信息共享和协同监管。　　二是强调规划计划的引导约束作用。**，编制三年滚动政府投资计划。在建项目、拟于当年和未来三年开工建设的项目以及拟申请安排中央或地方政府投资资金的建设项目，应当纳入政府投资项目储备库。对于未纳入政府投资项目储备库的项目，政府投资原则上不予支持。没有纳入重大项目储备库的项目，不得纳入三年滚动政府投资计划；没有纳入三年滚动政府投资计划的，不得编制年度政府投资计划，不得安排下达年度投资计划。编制三年滚动政府投资计划，使政府投资管理工作更加规范有序开展，有利于加强项目储备、调整优化投资结构和扩大有效投资，有利于加强关键领域和薄弱环节的补短板工作。第二，发挥发展规划的导向约束作用。国家发展规划包括总体规划、专项规划和区域规划，集中反映了党和国家发展战略意图和中长期发展目标与主要任务，是国家治理体系的重要组成部分。编制和实施发展规划是政府履行职责和实施宏观调控的重要手段之一。各级政府发展规划也是政府投资决策和项目审核的重要依据，重大投资项目未纳入相关发展规划的，有关部门不得审核批准项目，更不得开工建设。党的十九大进一步提出，发挥国家发展规划的战略导向作用，从而进一步强调了发展规划对投融资活动的引领性、指导性和约束性。　　三是推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式。PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。推广运用PPP模式，是公共领域深化供给侧结构性改革的重要抓手，有利于扩大基础设施和公共服务供给，提高公共服务效率；有利于创新投融资机制，拓宽社会资本的投资渠道，为社会资本特别是民间资本提供更多的投资机会；有利于在基础设施和公共服务领域推动产业资本和金融资本相互融合、发挥合力；有利于理顺政府和市场关系、政府和企业关系，加快推动政府职能转变，充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好地发挥政府作用，形成政府和市场的合力。PPP模式还具有“标杆”意义，有利于倒逼既有公建公营项目服务“上水平”和加强管理。截至2021年底，全国共开工建设PPP项目5000多个，总投资超过8万亿元，在促进社会资本投资参与公共领域方面取得了积极成效。　　四是进一步完善投融资机制。先后出台了一系列有关重点领域和短板领域投融资机制改革创新的措施。大力发展直接融资，相继出台了绿色企业债、项目收益债（票据）、PPP项目专项债、战略性新兴产业和停车场等十多种重点产业专项债、私募债（票据）、永续债（票据）等债券品种。在严防地方政府以PPP、投资基金等名义变相举债融资、借政府购买服务模式违规融资的同时，建立规范的地方政府举债融资机制，除了发行地方一般债券外，为支持地方有一定收益的公益性项目建设，允许地方政府发行不纳入财政赤字的专项债券，相继推出了收费公路、棚户区改造等专项债券品种以及收益和融资自平衡债券品种，拓宽了基础设施和公共服务等公共领域的投融资来源；同时，为发挥政府专项债券的引导撬动作用，允许政府专项债券作为部分项目资本金。进一步理顺政府与企业的责权利关系，剥离融资平台公司等国有企业承担的非经营性项目的政府融资职能，促进融资平台公司转型发展和市场化融资。试行投（投资）贷（贷款）结合方式，支持金融机构以适当方式依法持有企业股权的试点，调动金融机构的投资积极性，促进实体企业“降杠杆”。支持设立地方政府出资引导、市场化运作、专业化管理的产业投资基金（政府投资基金），国家层面先后设立了集成电路产业基金、中小企业发展基金、创新创业投资基金、战略性新兴产业投资基金、中小企业担保基金、中国政企合作基金（国家PPP基金）和国家绿色环保基金等政府出资产业基金，吸引产业资本和金融资本共同参与，形成政府和产业资本、金融资本的合力。完善社保、保险资金等机构资金对重大项目建设的投融资机制，在风险可控的前提下，逐步放宽了社保、保险资金投资范围，创新资金运用方式，通过股权、债务等方式支持项目建设。统筹存量资产盘活和增量项目投资，促进存量资产证券化，试行基础设施公募不动产投资信托基金（REITs）投融资新机制，坚持权益导向，助力破解基础设施领域“缺资金、扩投资、降杠杆”的矛盾，促进基础设施领域投资主体多元化，开辟基础设施投资建设资金的新来源。构建了更加适合开放发展需要的投融资机制，牵头建立了亚洲基础设施投资银行，与俄罗斯和印度等金砖国家共同组建了金砖国家新开发银行，发起设立了丝路基金，支持“一带一路”建设。总之，这些完善投融资机制的改革举措，进一步拓宽了投融资来源渠道，丰富了短板和弱项领域的投融资方式，提高了直接融资比重，推动形成了市场化、可持续的投融资机制和运营机制，从更宏观的层面看，也激发了投资内生增长机制，提高了储蓄转化为投资的效率，从而为经济社会发展和产业转型升级增添了强大动力。