以人为本:矿产资源开发与农牧民利益保障

矿产资源开发地原住民的利益补偿一直是国际上备受关注的一个研究课题。 一方面，矿产资源是保障人类福利的必需品，对其开发利用及相应的工程建设能够给区域带来显著的经济效益（Bridge，2004；Eric Holt-Giménez，2007；Hilson，2000； Farrington，2009；Li et al.，2014；Bai et al.，2011；S derholm & Svahn，2015）。以国际上金矿和铜矿在1991年至2012年间的价格为例，每盎司黄金的价格从450美元左右快速上涨到了1650美元左右，相应地，铜的单位价格也从每磅不到1美元快速上涨到了超过4美元（British Columbia Ministry of Energy & Mines，2012）。矿产资源价格的飙升伴随而来的是各国开矿数量的猛增、矿产资源开发利益的增长。 另一方面，对矿产资源的开采和加工利用活动又不可避免地要占用和破坏大量自然资源，造成了开采区原居民利益的受损，由此引发了当地居民与开采方之间的矛盾冲突（Humphreys etal.，2009；Wheeler et al.，2002；Zandvliet & Anderson，2009；Dai et al.，2005）。因此，越来越多的研究关注如何协调矿业企业与采矿区居民之间的利益关系这一问题（S derholm & Svahn，2015；O’Faircheallaigh，2013）。 我国作为世界上少数几个矿种齐全、矿产资源总量丰富的大国之一，在1949年新中国成立以来的70多年间，我国矿产品产量增长迅速，煤炭、钢铁、十种有色金属、水泥、玻璃等主要矿产品产量跃居世界前列，矿产资源为国家经济建设和社会发展提供了95%的能源资源和80%的原材料（自然资源部，2019）。 位于我国大兴安岭以西、青藏高原和黄土高原的干旱半干旱地区，是我国重要的能源、煤化工、有色金属冶炼基地，区域内矿产资源种类多、分布集中、资源潜力大，分布有鄂尔多斯能源富集带、陕甘川有色金属矿产富集区、柴达木化工矿产富集区、塔里木油气富集区、阿尔泰有色金属富集区等，采矿业是这一区域的重要支柱产业之一。 以内蒙古自治区为例，全区开采的矿产资源种类共计120种，7种矿产资源保有储量居全国**位，5种矿产资源保有储量居全国第二位（内蒙古自治区人民政府办公厅，2017），2021年全区煤炭、石油、天然气、黑色金属矿、有色金属矿、非金属矿采选业的总产值占规模以上工业总产值的比重达到21.75%。具体如表1-1所示。 表1-1内蒙古主要矿产资源保有储量 数据来源：内蒙古自治区人民政府办公厅编制发布的《内蒙古自治区矿产资源总体规划（2016—2020年）》（内政办发〔2017〕161号）。 但是，与此同时，占我国陆地面积约30%的干旱半干旱区，也具有生态系统结构和功能相对脆弱、稳定性低的特点，是人类活动*敏感的地球陆地生态系统之一（Liet al，2021）。此外，我国的干旱半干旱区也是贫困人口和少数民族同胞分布相对集中、经济社会发展水平相对较低的地区。基于此，可见干旱半干旱区既是我国重要生态屏障和能源接续地，也是打赢脱贫攻坚战后有效衔接乡村振兴、推进共同富裕建设的重点难点区域。 对于干旱半干旱区居住的农牧民而言，草原是其维持畜牧业、种植业生产，保障基本生计的关键。矿产资源开采活动直接占用大面积草原，并对地下水资源、植被等造成污染和破坏，导致开采地农牧民传统上依赖畜牧业、种植业作为主要收入来源的生产、生活方式被一定程度上削弱或者完全切断，生计水平出现明显下降（Li et al.，2014；Bai et al.，2011；胡振琪 等，2006）。因此，如何对矿产资源开采地农牧民的草场资源所遭受的破坏、畜牧业和种植业生产所遭受的损失等利益损失进行有效补偿，以保障其后续生计的可持续性，是协调矿产资源开采方与农牧民利益的关键所在。 而现阶段，在矿产资源开发过程中，政府和学界围绕干旱半干旱区农牧民利益受损补偿方面进行的探讨，更多被放在了在一般性的工业化、城镇化进程中失地农民的补偿这一政策或研究思路下，鲜有结合我国干旱半干旱区的生态环境特点、农牧民生产特性，以及矿产资源开采活动所造成的影响等因素进行专门分析。因此，有必要对干旱半干旱区的矿产资源开发过程中，生产和生活遭受损失的农牧民的相应补偿机制这一问题做专门研究，而不是直接照搬一般工业化、城镇化进程中对失地农民的补偿机制或思路。 这里需要强调的是，本书所关注的并非是对矿产资源开发地被破坏的生态环境进行生态补偿这一问题，而是针对矿产资源开采过程中，开采地因草场（土地）被占用、畜牧业和种植业生产及生活遭受损失的农牧民群体，应当如何构建起相应的补偿机制。从本质上来说，这两方面是分属公共利益和个体利益两个不同层面的问题，但目前大量研究并未对其进行明确区分，这也在一定程度上造成了研究中的概念和研究思路上的混淆，具体而言： 针对矿产资源开采地的生态环境所受破坏进行生态补偿，更多体现为一个公共管理问题，开采地的生态环境、自然资源遭到破坏表现为公共资源（或公共利益）受损，这一类受损及相关补偿的主要代理人应当为国家政府而非农牧民个体。实践中表现为政府向采矿企业征收生态补偿费、矿山环境恢复治理保证金、矿产资源相关税费（资源税、资源补偿费），以及资源使用费（探矿权使用费、采矿权使用费）等，而后将所征收的费用用于支付开采区生态环境所遭毁损的修复治理成本（张映红，2002；胡振琪 等，2006）。 与针对矿山生态修复的生态补偿相比，开采地农牧户的生产和生活因受矿产资源开采活动影响而遭遇的损失，则更多体现为一种农牧户个体的私权和私人利益受损，农牧户是这种利益受损及相关补偿的直接代理人。尽管在矿产资源开采过程中，农牧户所遭受的利益损失与矿产资源开采活动对生态环境造成的破坏之间存在密切联系，但这种补偿本质上针对的是农牧户的生产和生活受开采活动影响所损失的利益，目的是保证农牧民原有的生计水平不下降，而并非针对采矿区生态环境修复的所需成本。 国内外矿产资源开发地居民利益补偿的主要政策和做法 一、国外矿产资源开发中原住民利益补偿的的主要做法及认识 无论是在发达国家还是发展中国家，大多数情况下的矿产资源开发都是发生在较为偏远的地区，开发地区的当地居民通常直接依靠土地等自然资源来维持生计，故而开发地居民在矿产开发过程中的利益受损主要体现为——其生产和生活因土地及相关自然资源被占用和破坏而遭受损失。也因此，土地产权配置成为了在矿产开发过程中保障原住民利益的关键问题，也成为了包含学术界和决策者在内的多个群体关注的热点（Macintyre & Foale，2007；Yin et al.，2014；Schomers & Matzdorf，2013；Jack et al.， 2008）。 在具体政策实践方面，不同国家在土地产权的权利范围设定方面存在着一些差异，比如美国、加拿大等国家允许地下自然资源归土地权利人所有，虽然现实中绝大多数的地下自然资源权利已经同地表土地权利相分离，政府控制了绝大多数的地下资源。例如美国将水资源归属同土地所有权分离，并将相关立法权授予