治理能力现代化下的地方立法与民间规范

　　然而，在立法实务中，如何将地方立法的目标落到实处，使地方立法实现其应有之义，则是立法工作者所面临的重要难题。立法机关在地方立法过程中，既要处理好地方立法与上位法的关系，也要处理好地方立法所面临的地方特殊性问题。在处理与上位法的关系时，地方立法既要遵循上位法的基本原则，不能与上位法的规定相悖，又不能对上位法进行照搬照抄，否则有违地方立法的根本目标。在处理地方特殊性问题时，地方立法要从地方实际出发，既要保证立法措施的针对性，也要保证立法规范的可实施性。可以说，在某种程度上，地方立法可以理解为中央立法在地方上所进行的变通。在此过程中，地方立法也会受到相应的约束。这些约束条件，是地方立法机关必须深入研究的关键问题。　　（一）地方立法与社会经验的协调与融合　　社会经验是地方立法的重要基础，但地方立法绝非社会经验的文字化。地方立法是一项系统性工程，应当以社会经验为切入点，并进行充分的实践调研、基层考察等。社会与法律之间，是一种相互影响、相互作用的关系。社会是法律产生与发展的土壤，没有社会作为根基，法律也就无从谈起；同时，法律也会在其运行框架内，为社会的发展提供保障，甚至产生变革性影响。①社会经验起源于传统的礼治社会，具有明显的主观色彩，以社会经验为基础的规则制度也极易受到人们主观心态的影响。但是，地方立法的目的之一，便是在现代法治秩序的框架内，避免让法律受到主观色彩的影响。因此，地方立法机关在立法过程中，应当尽量避免个体主观色彩对整个立法过程和立法模式的干预。不可否认，即使是现代意义上的地方立法，法律也不可能完全摆脱人的主观道德意志。②因为法律由立法者制定，则必然会反映出立法者对法律的态度和需求。但法律又是绝对性与相对性的统一，所以，地方立法机关在立法过程中，更应当关注地方立法与社会经验的协调与融合，力争寻找地方立法的客观性与社会经验的主观性之间的平衡点，做到客观性与主观性的有机结合，如此才能让地方立法充分发挥其本真作用，在中央立法与地方特殊性问题处理之间，承担起桥梁的作用。　　（二）地方立法要充分回应地方社会现实需求　　将社会经验上升为地方立法，实质上正是对地方社会现实需求的积极回应。中国疆域辽阔，不同地区的风土民情各异，彼此的经济基础、社会构成等也存在较大的区别。基于此，各地在多年间的发展中所形成的社会经验，也有着本质的差异。中国古代社会中的法治，对于经验、道德等因素有较高的要求。通过对经验和道德的运用，执法者通常也能够处理好相应的社会问题，即使社会出现了新的发展动向，社会经验也能够因之而迅即产生变化。因此，毋庸置疑，社会经验就是地方社会现实需求的直接反映。　　地方立法同样也需要直接回应地方社会的现实需求。地方立法在中央立法与地方实际问题中，承担着沟通性的角色。地方立法的**要义，在于面向社会的现实需求，将中央立法的各项规定落到实处。但目前，部分地方立法机关罔顾地方立法的目的，忽视地方社会的现实需求，对中央立法进行照搬照抄，或者对其他地区的相似立法直接奉行“拿来主义”，造成了立法资源的严重浪费。可见，将社会经验上升为地方立法，正是对社会现实需求的积极回应，这也是地方立法的应有之义。　　（三）地方立法要重点关注法律的可操作性　　地方立法是在社会现实需求的基础上，对社会经验的理性升华。但是，尽管地方立法以法律条文的形式得以呈现，但体系完善仅仅是地方立法的**步，脱胎于社会经验的地方立法究竟能否在社会中取得应有的法律效果，换言之，地方立法是否具有可操作性，也是地方立法机关必须考虑的要点。在中央立法未作明确规定的前提下，地方立法可以针对地方特殊问题作出必要的规定。但是，这也就意味着，相当数量的地方立法，缺少中央立法的指引和其他地区的立法参照。这样的地方立法结果，其社会效果如何，很难作出简单的判定。恰如治理体系和治理能力的关系，地方立法体系的完善是提升地方治理能力的基础，反过来，地方治理能力的提升也有助于地方治理体系的进一步完善。地方立法及地方立法的实践效果同样如此。地方立法的发展，有助于将地方立法落到实处，充分展示地方立法的效果；同时，地方立法的可操作性带来的良好社会效果，也会进一步推进地方立法体系的发展与完善。　　……