乡村振兴与全域土地综合整治研究

第1章 绪论 　　1.1 研究背景与意义 　　1.1.1 研究背景 　　1. 乡村振兴战略实施 　　2017年10月，习近平总书记在党的十九大报告中明确提出实施乡村振兴战略。2018年1月，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》对实施乡村振兴战略进行了总体安排和具体部署，实施乡村振兴战略需牢固树立新发展理念，落实高质量发展要求，坚持农业农村优先发展方针，建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系，努力实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”总体目标，加快推进农业农村现代化。2020年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》提出“开展乡村全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局”。 　　全域土地综合整治是推动乡村振兴的重要抓手，其通过全域规划、整体设计、综合治理，统筹推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态修复，全要素整治农村“山水林田湖草”，全域优化生产、生活、生态国土空间布局，促进耕地保护和土地节约集约利用，规范和保障一二三产业融合发展用地，改善农村人居环境，已成为新时期高质量统筹推进农业农村现代化、乡村振兴和生态文明建设的重要支撑。为了推进乡村振兴战略的有效实施，迫切需要更新土地综合整治规划理念、创新土地综合整治模式、改革土地综合整治运行机制和完善土地综合整治政策体系。 　　2. 农村土地制度改革探索 　　农村土地制度改革事关农村发展大局。中共十八届三中全会对农村土地制度改革作出重要部署，明确了改革的方向和任务；2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（“三块地”改革试点工作的意见）；同年2月，十二届全国人大常委会第十三次会议审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》，授权在试点地区暂时调整实施有关法律规定。七年多来，“三块地”改革从试点、延期、扩围到上升为法律层面的探索实践，在推动建立城乡统一的建设用地市场、增强农村产业发展用地保障能力和增加农民土地财产收入等方面取得了显著成效。 　　2021年中央一号文件《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》提出：完善盘活农村存量建设用地政策，实行负面清单管理，优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要，探索灵活多样的供地新方式。有效盘活农村存量建设用地、集体经营性建设用地入市和闲置零星宅基地有偿退出等均离不开土地综合整治的政策机制、工程技术等支持，因此有必要创新土地综合整治的模式机制，更好地推动农村土地制度改革落到实处、取得实效。 　　3. 乡村有机更新的现实需要 　　近年来，随着我国工业化、城镇化和农业现代化进程加快，城乡土地供需矛盾日益凸显。一是农村普遍存在承包土地分散化、碎片化，缺乏对田、水、林、路等要素的统一规划，制约了农业生产规模经营；二是农村建设用地中的居民点呈现杂乱无序、分布散乱的特征，不利于土地节约集约利用。从现实需求看，农业基础设施落后、土地利用粗放、农业生产低效等问题严重制约着乡村发展，只有通过全域土地综合整治才能实现乡村有机更新。 　　乡村系统是一个有机生命体，在对乡村空间进行改造更新的过程中要充分考虑乡村有机更新与周边环境的关系，将其作为一个整体进行统筹协调，这种改造并不是机械的改造，而是综合人文、自然、社会的实际和需求进行环境改善。全域土地综合整治按照“山水林田湖草是一个生命共同体”的系统思想，通过对乡村土地进行空间重构，全域优化农村生活、生产、生态国土空间格局，从而实现乡村有机更新的目的。 　　1.1.2 研究意义 　　1. 优化“三生”空间 　　空间是物质存在的基本形式。生产、生活、生态（“三生”）三种功能空间基本涵盖了人们物质生产和精神生活的空间活动范围，是人类社会经济活动的基本载体。党的十八大报告提出“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”的要求，为“三生”空间的优化指明了方向。“三生”空间的利用状况既是人类在特定政治、经济、社会、自然条件和技术背景下进行活动的空间反映，又是城乡社会经济活动发展的基础和制约因素。随着我国新型城镇化和乡村振兴进程的快速推进，城乡生产与生活活动对于空间的需求日益高涨，“三生”空间利用的失衡已经造成环境污染、生态系统功能退化、生活空间设施配套不全和缺少活力等问题。本书将研究如何通过土地综合整治的集成创新，来调整和优化生产、生活和生态空间布局，实现生产、生活和生态空间协调有序，服务于农村农业高质量发展。 　　2. 促进产业融合 　　城乡协调发展需改变以乡村资源换城市资金的传统模式，乡村振兴需要依靠产业振兴，因此树立新型资源观，植入产业发展思维，按照产业兴旺的要求，既严格保护永久基本农田，又为农村产业发展预留发展用地，打造产村融合型农村景观，开展沿河道或交通干线与农村一二三产业发展结合连片整治，统筹推动生态景观保护、乡土文明传承、现代产业发展。通常认为，乡村*多的资源就是土地，但随着乡村振兴战略的深入实施，一些城市近郊或有特殊资源禀赋或区位交通优势明显的乡村也面临着严重的建设用地不足问题，特别是连片成规模的建设用地稀缺，这成了乡村产业融合发展的瓶颈问题。本书将研究如何通过土地综合整治的集成创新，优化乡村建设布局和产业结构，为保障乡村三产融合发展提供用地保障。 　　3. 提升治理水平 　　治理有效是乡村振兴战略的重要保障。土地综合整治是一项复杂的系统工程，既要“动地”又要“动人”，涉及广大农民切身利益。近年来，一些地方积极转变政府职能，探索农民自主实施土地综合整治的新模式，取得了良好效果。如贵州全省推行土地综合整治“村民自建”模式，让村集体成为施工主体，农民参与施工、管理和建成后的运营维护，增强了村集体经济可持续发展能力；湖南省按照“自定、自筹、自建、自管”原则，给予广大农民自主开展土地综合整治的权利，由农民集体协商确定建设范围、建设内容和工程布局，自主组织项目实施、质量管理和后续管护。可见，土地综合整治可不再由政府“一肩挑”、唱“独角戏”，而是要让农民自己的事自己办，同时自己负责、自主受益，增强农民的自主性和积极性。本书将研究如何通过土地综合整治的集成创新，更好地把土地综合整治与乡村治理改革相结合，充分发挥农民和集体经济组织主体作用，调动各方力量参与土地综合整治，提升乡村治理水平和土地综合整治效果。 　　4. 增进农民福祉 　　实施乡村振兴战略，要充分保障农民合法收益，以实施农民增收促进工程为抓手，持续保障和改善民生，拓宽农民增收渠道，提升农民获得感和幸福感。一方面，要探索建立产权收益分享机制，深化制度创新，推动农村集体建设用地使用权、农村房屋所有权、土地承包经营权、林权、小型水利工程产权和集体资产股权等农村产权流转，加快建立以产权为纽带，以股份制改造为载体，以盘活资源为核心的农民财产性收入新机制，促进生产要素自由流动，促进农民财产性收入稳定增加。另一方面，要构建形成公共服务均衡配置、农民收入持续增长、生活条件显著改善新格局，实现幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶，实现城乡均衡发展。本书将研究如何通过土地综合整治的集成创新，显化土地资源资产价值，建立共享发展机制，增加农民的就业增收机会，*终导向农民生活富裕。 　　1.2 国内外研究综述 　　1.2.1 国外研究综述 　　1. 土地综合整治的内涵 　　国外的土地整治*早可以追溯到13世纪的德国巴伐利亚，到16～18世纪，德国进行了全国性的土地整治活动，使得巴伐利亚成为著名农业生产区[1]，土地整治这一概念在1886年正式出现在巴伐利亚的法律文件上。在德国，土地整理是指在官方机构的指导下，按照一定的程序，在地产主、公共利益代表和农业职工代表的共同参与下进行的一种经济活动[2]。之后，荷兰、俄罗斯、日本等国也适时开展了土地整治活动。 　　在荷兰，土地整治是一种对土地进行调整、交换、合并、重新分配，以此来改善农村地区土地利用布局和结构的活动[3]。在俄罗斯，土地整治是指一种政权代表机关组织利用和保护土地，建立良好生态环境和改善自然景观的措施体系。在日本，土地整治又被称为土地整备、农田整备等，从*初的土地盐碱化治理、围海造田发展到区域整体性规划、生态保护性整治，以提高生产生活条件、农民收入以及农村生活水平[4]。 　　2. 土地综合整治模式研究 　　国外土地整治工作开展的历史比较久远，其对土地综合整治模式的探索也比较深入。基于土地整理项目的系统评估，Coelho等提出了农业主导型土地整治模式和产业带动型土地整治模式[5]。基于农村空间重构和乡村景观改善，Crecente等提出了城镇引领土地整治模式和村庄整合土地整治模式[6]。根据土地整治参与主体行为的不同，Binns将土地整治类型划分为强制型、部分自愿型和自愿型三种模式[7]。根据组织和管理形式的不同，张军连等将国外土地整理模式分为政府主导模式、土地所有者主导模式和规划主导模式三种，这三种模式分别在德国、法国和澳大利亚西部城市珀斯发展得较为成熟[8]。 　　3. 土地综合整治效益研究 　　国外对土地整治效益评价的研究早于我国，且其评价内容朝着更加多元化和综合化迈进，评价方法上较为成熟的是层次分析法和模糊综合分析法。早在20世纪80年代，Bosma就对荷兰本地的土地综合整治进行了经济效益研究[9]。Mihara对日本有关土地整治的经济效益做出了如下结论：土地整治能够促进农村经济发展，有效提升土壤的种植性能，对农业机械化发展也会产生一定影响[10]。Laird的研究表明对土地整治社会效益的评价应当主要放在居民和政府对其认可度上，并衡量该项目实施后对当地的基础设施、福利保障水平等产生的影响[11]。Bronstert等指出土地整治产生的水文影响在不同尺度上显著性不同，因此在不同尺度上开展生态效应评价具有重要意义[12]。在综合效益评价方面，Crecente等介绍了西班牙加利西亚的土地整理，并对其在经济、社会和环境方面产生的影响进行了综合评价[6]。 　　在针对土地整治效益的评价方法上，层次分析法和模糊综合分析法是比较常见的两种方法。此外，20世纪80年代以H.T.Odum为首创立的能值分析法，也是一种可用于土地整治项目效益评价的方法[13]。 　　4. 土地综合整治技术研究 　　国外的土地整治工作开展相对较早，对于土地整治的技术也相对更为完善。计算机处理技术的广泛应用大大促进了土地整治工作的开展，使得土地权属分配也更加合理[14]。尤其是在“土地整治 + 互联网”模式下，土地整治方面的应用效果较为显著，其主要是将土地整治相关背景数据录入计算机，利用相关计算模型，模拟计算得出整治后土地土壤结构、养分含量、市场估价等指标，进而为促进土地流转、农民增产增收等提供科学的数据支撑[15]。除此之外，国外的土地整治在理论和模式上比较健全，在行政、经济、技术等方面的管理大多数具有明确的法律保障制度和权属范畴，在公民参与、融资手段、技术支持和环境保护等方面都考虑得相对全面具体[14]。尤其是一些发达国家的土地整治技术比较成熟，如德国在土地整治技术方面一直处于世界领先地位，早在20世纪80年代，德国的巴伐利亚州就已普遍应用计算机数据处理技术，建立基于地理信息系统（geographic information system，GIS）的土地整治信息系统，将各种数据、图件和权属状况等资料储存于该系统中，并进行相应处理和计算。从国外的土地整治看，成功的土地整治工程一般要具备以下两点：**，必须保障整治前后的所有地块总价值相等，因而必须要对地块的价值进行评估，GIS技术在价值评估中有着很大的优越性；第二，将模糊专家系统（fuzzy